Ο θεσμός, {CR}οι πρακτικές άλλων χωρών και {CR}τα προβλήματα

Σε περισσότερες από 45 χώρες παγκοσμίως, από τη Βραζιλία και το Ισραήλ μέχρι τη Γερμανία και τη Σρι Λάνκα, συναντάμε την ύπαρξη ενός κεντρικού συντονιστικού θεσμού χάραξης υψηλής στρατηγικής για την εθνική ασφάλεια (Συμβούλιο ή Επιτροπή Εθνικής Ασφάλειας, Συμβούλιο ή Επιτροπή Εθνικής Αμυνας, Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας και Αμυνας). Στη βιβλιογραφία η χαρακτηριστικότερη περίπτωση είναι το Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας των ΗΠΑ, η σημαντικότερη καινοτομία που εισήγαγε η Πράξη Εθνικής Ασφάλειας (National Security Act) το 1947. Ειδικότερα, είκοσι οκτώ χώρες παγκοσμίως έχουν Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας – National Security Council: Κροατία, Τσεχία, Αίγυπτος, Γεωργία, Fiji, Γερμανία, Γκάνα, Ινδία, Ιράν, Ισραήλ, Ιαπωνία, Μογγολία, Μιανμάρ, Πακιστάν, Φιλιππίνες, Πολωνία, Ρωσία, Σαουδική Αραβία, Σλοβενία, Ισπανία, Σρι Λάνκα, Κίνα, Ταϊλάνδη, Τουρκία, Ουκρανία, Ηνωμένο Βασίλειο, Ηνωμένες Πολιτείες και Ουζμπεκιστάν. Από τη γεωγραφική κατανομή, το διαφορετικό μέγεθος, την αίσθηση της απειλής και τις δυνατότητες ασφάλειας αυτών των χωρών είναι ευνόητο πως δεν πρόκειται για έναν αμιγώς δυτικό θεσμό ή έναν θεσμό που έχουν μόνο χώρες μεγάλου βεληνεκούς και δυνατοτήτων (ΗΠΑ, Ρωσία, Κίνα κ.ά.). Αντίθετα, μιλάμε για τον πλέον αποδεκτό ως σημαντικό θεσμό συντονισμού πολιτικής εθνικής ασφάλειας παγκοσμίως.

Το Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας είναι συνήθως ένα εκτελεστικό κυβερνητικό όργανο. Οι βασικές του αρμοδιότητες είναι ο συντονισμός της πολιτικής σε θέματα εθνικής ασφάλειας και η παροχή συμβουλευτικής υποστήριξης στους ανώτατους κυβερνητικούς λειτουργούς σε θέματα σχετικά με την εθνική ασφάλεια. Στις περισσότερες περιπτώσεις το Συμβούλιο συντονίζει ο Σύμβουλος Εθνικής Ασφάλειας. Η στελέχωση του οργάνου γίνεται από προσωπικό των ενόπλων δυνάμεων, των σωμάτων ασφαλείας, των υπηρεσιών πληροφοριών, του διπλωματικού σώματος, αλλά και από ειδικούς επιστήμονες.

Το Συμβούλιο αποτελεί επί της ουσίας μία εκτελεστική δομή – υποστηρικτική και συμβουλευτική προς τον Πρόεδρο ή τον Πρωθυπουργό μιας χώρας. Η λογική της λειτουργίας του είναι να φέρει τη λήψη αποφάσεων για την εθνική ασφάλεια στην καρδιά της διακυβέρνησης μιας χώρας. Με άλλα λόγια είναι ο αποτελεσματικός και συνολικός σχεδιασμός και συντονισμός της στρατηγικής εθνικής ασφάλειας. Είναι ο μόνος τρόπος για να συγκεραστεί παραγωγικά το πλήθος των διαφορετικών αντιλήψεων των εμπλεκομένων στην πολιτική εθνικής ασφάλειας φορέων (Υπουργείο Αμυνας, Υπουργείο Εξωτερικών, Υπουργείο Προστασίας του Πολίτη, Υπηρεσίες Πληροφοριών κ.ά.).

Ο βασικός στόχος του Συμβουλίου είναι η συστηματική σχεδίαση, παρακολούθηση και αξιολόγηση της στρατηγικής εθνικής ασφάλειας. Παράλληλα και η ενίσχυση του συντονισμού σε θέματα εξωτερικής πολιτικής, εθνικής άμυνας, εσωτερικής ασφάλειας και διαχείρισης κρίσεων λειτουργώντας σε δύο επίπεδα:

1. χάραξη και σχεδιασμός της εθνικής υψηλής στρατηγικής

2. συντονισμός και έλεγχος των εμπλεκομένων στην εθνική ασφάλεια φορέων, μέσων και πόρων.

Το Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας υπάγεται άμεσα και στην αποκλειστική υπηρεσία του Πρωθυπουργού ή του Προέδρου μιας χώρας, λειτουργώντας ως το Κυβερνητικό Επιτελείο του. Ο Πρόεδρος ή ο Πρωθυπουργός, με την υποστήριξη του Συμβούλου Εθνικής Ασφάλειας, είναι αυτός ο οποίος έχει την αρμοδιότητα για τη λειτουργία του οργάνου.

O Ρόμπερτ Κάτλερ, ο πρώτος Σύμβουλος Εθνικής Ασφάλειας των ΗΠΑ (διορίστηκε το 1953 από τον Πρόεδρο Eisenhower) περιέγραψε τον Απρίλιο του 1956 στο περιοδικό «Foreign Affairs» το πλαίσιο της λειτουργίας του Συμβουλίου: Ο σκοπός του Συμβουλίου είναι να ενσωματώσει τις πολυάριθμες πτυχές της πολιτικής εθνικής ασφάλειας (όπως εξωτερική, στρατιωτική, οικονομική, φορολογική, εσωτερικής ασφάλειας, ψυχολογική) με σκοπό οι τελικές προτάσεις για τις πολιτικές ασφάλειας στον Πρόεδρο να είναι αντιπροσωπευτικές και συντονισμένες. Ο ρόλος του Συμβουλίου είναι καθαρά συμβουλευτικός. Προτείνει, δεν αποφασίζει. Οποιαδήποτε πολιτική ασφαλείας εγκριθεί τελικά από τον Πρόεδρο, μετά από τις όποιες τροποποιήσεις ή απορρίψεις των απόψεων του Συμβουλίου, όπως αυτός την καθορίσει, είναι η πολιτική, όχι του Συμβουλίου, αλλά του ίδιου του Προέδρου.

Τουρκία, Ισπανία, Ισραήλ. Στην Ισπανία το Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας ιδρύθηκε το 2013 με ομόφωνη απόφαση του Κοινοβουλίου, στο πλαίσιο εκπόνησης και υλοποίησης της Στρατηγικής Εθνικής Ασφάλειας. Είναι το κυρίαρχο συμβουλευτικό όργανο που συγκαλείται από τον Πρωθυπουργό με αρμοδιότητα συντονισμού και διαχείρισης κρίσεων σε θέματα εθνική ασφάλειας και εξωτερικής πολιτικής. Δεν προβλέπεται θέση Συμβούλου Εθνικής Ασφάλειας και τα μέλη του είναι οι ανώτατοι κυβερνητικοί και στρατιωτικοί λειτουργοί.  Το Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας στην Τουρκία είναι ένα διαφορετικό όργανο με ειδικές αρμοδιότητες. Η δημιουργία του (το 1961) έγινε με πρόβλεψη στο Σύνταγμα και υπήρξε αποτέλεσμα του στρατιωτικού πραξικοπήματος του 1960. Στο Συμβούλιο συμμετέχουν ο Αρχηγός του Γενικού Επιτελείου Στρατού, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας και επιλεγμένα μέλη του Υπουργικού Συμβουλίου. Η βασική αρμοδιότητα του οργάνου είναι η χάραξη και η υλοποίηση της πολιτικής εθνικής ασφάλειας, όπως αυτή αποτυπώνεται στο Δόγμα Εθνικής Ασφάλειας (γνωστό και ως το «Κόκκινο Βιβλίο»). Ωστόσο, μέχρι το 2004, το Συμβούλιο είχε αρμοδιότητα και εποπτεία σε μία σειρά τομέων πολιτικής, από τις ένοπλες δυνάμεις ώς την εκπαίδευση, τον πολιτισμό, τον κινηματογράφο και τα ΜΜΕ. Με τη μεταρρύθμιση του 2003, στο πλαίσιο της ενταξιακής προοπτικής της Τουρκίας στην ΕΕ, ξεκαθαρίστηκε πως το Συμβούλιο έχει συμβουλευτικό ρόλο, ενώ ως Γενικός Γραμματέας του Συμβουλίου θα μπορούσε να οριστεί και μη στρατιωτικός.

Το 1999 ο Πρωθυπουργός Νετανιάχου με την κυβερνητική απόφαση 4889 ίδρυσε το Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας του Ισραήλ. Μία επιλογή για να ενσωματωθούν στη θεσμική δομή εθνικής ασφάλειας της χώρας τα μαθήματα από τον πόλεμο του Γιομ Κιπούρ. Πρόκειται για το κεντρικό όργανο συντονισμού, ενσωμάτωσης πολιτικών, ανάλυσης και παρακολούθησης της υλοποίησης της πολιτικής εθνικής ασφάλειας. Επί της ουσίας είναι το εκτελεστικό – υποστηρικτικό όργανο του Πρωθυπουργού και της κυβέρνησης σε θέματα εθνική ασφάλειας. Η εξουσία και ο έλεγχος του Συμβουλίου πηγάζει και ασκείται από τον Πρωθυπουργό, σε συνεργασία με τον Σύμβουλο Εθνικής Ασφάλειας.

Ο επικεφαλής της επιτελικής διάστασης του Συμβουλίου είναι συνήθως ο Σύμβουλος Εθνικής Ασφάλειας. Στις περισσότερες περιπτώσεις οι Σύμβουλοι είναι πρόσωπα με εκτεταμένη επαγγελματική εμπειρία σε θέματα ασφάλειας και άμυνας, κυρίως στους τομείς τους στρατηγικού σχεδιασμού και της διαχείρισης κρίσεων. Για αυτό συνήθως οι Σύμβουλοι έχουν επαγγελματικό υπόβαθρο στις ένοπλες δυνάμεις, στα σώματα ασφαλείας και στις υπηρεσίες πληροφοριών (για παράδειγμα, όπως προαναφέρθηκε, στην Τουρκία έως το 2004 τον ρόλο αυτό – του Γενικού Γραμματέα – κατείχαν αποκλειστικά και μόνο στρατιωτικοί). Ειδική περίπτωση αποτελούν οι ΗΠΑ, όπου τη θέση του Συμβούλου Εθνικής Ασφάλειας κατείχαν σε αρκετές διακυβερνήσεις πρόσωπα από τον ακαδημαϊκό χώρο. Αρκετοί μάλιστα Σύμβουλοι ανέλαβαν μετά Υπουργεία ή κάποιον εξίσου σημαντικό ρόλο στη διακυβέρνηση των ΗΠΑ. Ανάμεσα σε όσους υπηρέτησαν ως Σύμβουλοι Εθνικής Ασφάλειας στις ΗΠΑ ξεχωρίζουν ο Henry Kissinger, ο Brent Scowcroft, ο Zbigniew Brzezinski, ο Colin Powell και η Condoleezza Rice.  Λόγω της συμμετοχής του σε συναντήσεις υψηλότατου επιπέδου και του ρόλου του Συμβουλίου ως ελεγκτικού μηχανισμού για την υλοποίηση της πολιτικής εθνικής ασφάλειας ο Σύμβουλος έχει συνήθως αρμοδιότητες σε επίπεδο υπουργού ή γενικού γραμματέα για να μπορέσει να προωθήσει αποτελεσματικά την υλοποίηση της στρατηγικής. Βοηθητικά στο έργο του συνήθως υπάρχουν δύο Διευθυντές, ένας με αρμοδιότητα τα επιστημονικά θέματα και τον σχεδιασμό και ένας με αρμοδιότητα τη διοικητική λειτουργία του οργάνου.

Προβλήματα και δυσλειτουργίες. Μιας και το Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας αποτελεί μία σημαντική θεσμική μεταρρύθμιση για μια χώρα είναι λογικό να υπάρχουν διάφορα προβλήματα και δυσλειτουργίες στη θεσμοθέτηση και στη λειτουργία του. Το πρώτο πρόβλημα που ανακύπτει και συνήθως προκαλεί σημαντικές καθυστερήσεις (ακόμη και ετών) στη μετάβαση στο νέο καθεστώς είναι η ανυπαρξία μιας κουλτούρας εθνικής ασφάλειας (κάτι που είναι εμφανές στην Ελλάδα). Ενα δεύτερο πρόβλημα που έχει καταγραφεί σχεδόν στο σύνολο των περιπτώσεων είναι η έλλειψη κατάλληλης προετοιμασίας των επιχειρησιακών φορέων (στρατιωτικά επιτελεία, επιτελεία σωμάτων ασφαλείας, διπλωματικό σώμα) για αυτή την αλλαγή.

Είναι πολύ ενδιαφέρουσες οι παρατηρήσεις που είχε κάνει το 2012 στην έκθεσή της για τη λειτουργία του Συμβουλίου Εθνικής Ασφάλειας του Ηνωμένου Βασιλείου η Κοινοβουλευτική Κοινή Επιτροπή για τη Στρατηγική Εθνικής Ασφάλειας (JCNSS). Ανάμεσα σε αυτές ξεχωρίζουν:

n Η περιορισμένη έμφαση στον άξονα στρατηγικής και η ενασχόληση κυρίως με επιχειρησιακά ζητήματα (χαρακτηριστικά αναφέρει την αποτυχία συζήτησης στο Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας των πιθανών επιπτώσεων της κρίσης στην ευρωζώνη, του δημοψηφίσματος για την ανεξαρτησία της Σκωτίας, του τότε πιθανού δημοψηφίσματος για την παραμονή του Ηνωμένου Βασιλείου στην ΕΕ κ.ά.)

n Η κυριαρχία στην επιρροή των συζητήσεων από το Υπουργείο Εξωτερικών για θέματα εξωτερικής πολιτικής (λόγω και της παράδοσης του συντονισμού από διπλωμάτες), εις βάρος κυρίως των θεμάτων εσωτερικής ασφάλειας.

n Η απομάκρυνση των υπηρεσιών πληροφοριών από τον Πρωθυπουργό (το Συμβούλιο λειτουργούσε ως φίλτρο που περιόριζε την οπτική του Πρωθυπουργού).

n Οι περιορισμένες δυνατότητες για την πραγματοποίηση αναλύσεων και εκτιμήσεων κινδύνου του ίδιου του Συμβουλίου, με αποτέλεσμα για αυτά να βασίζεται στις αντίστοιχες υπηρεσίες των σχετικών υπουργείων.

n Η λήψη των σημαντικών αποφάσεων (κυρίως στον τομέα της άμυνας) από τις υπηρεσίες ανεξάρτητα, χωρίς να έχει προηγηθεί στις περισσότερες των περιπτώσεων συζήτηση στο Συμβούλιο.

n Η περιορισμένη αξιοποίηση της γνώσης εκτός του δημοσίου τομέα και η αποτυχία σύνδεσης με τα ερευνητικά ινστιτούτα και τις δεξαμενές σκέψης.

Ο Τριαντάφυλλος Καρατράντος είναι διεθνολόγος, δρ Ευρωπαϊκής Ασφάλειας και Νέων Απειλών