Το νέο μοντέλο δημόσιας διοικητικής ηγεσίας

Το υπό διαβούλευση σχέδιο νόμου του υπουργείου Εσωτερικών για το νέο σύστημα επιλογής προϊσταμένων οργανικών μονάδων του δημόσιου τομέα ανοίγει μια συζήτηση που ξεπερνά κατά πολύ τον τρόπο με τον οποίο θα καλύπτονται στο μέλλον οι θέσεις ευθύνης. Η πρόβλεψη για τη δημιουργία Μητρώου Υποψηφίων Προϊσταμένων, η διενέργεια γραπτής εξέτασης από το ΑΣΕΠ, και κυρίως η δυνατότητα αξιολόγησης, όχι μόνο γνώσεων, αλλά και δεξιοτήτων και αποτελεσματικότητας στην άσκηση καθηκόντων θέσης ευθύνης σηματοδοτούν μια σαφή απομάκρυνση από ένα παραδοσιακό σύστημα επιλογής που στηριζόταν σε μεγάλο βαθμό στα τυπικά προσόντα, την υπηρεσιακή διαδρομή και τη μοριοδότηση.

Η κατεύθυνση είναι κατ’ αρχήν θετική. Το πραγματικό όμως ερώτημα είναι ποιον ακριβώς θεωρούμε «ικανό προϊστάμενο», και ιδίως αν ένα σύστημα εξετάσεων μπορεί πράγματι να τον αναγνωρίσει, ως τέτοιον. Η αλλαγή του συστήματος επιλογής προϊσταμένων είναι από εκείνες τις διοικητικές μεταρρυθμίσεις που μπορούν, υπό προϋποθέσεις, να επηρεάσουν ουσιαστικά τον τρόπο λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης.

Η διεθνής εμπειρία είναι ιδιαίτερα διδακτική. Στις χώρες του ΟΟΣΑ, η αξιοκρατία παραμένει η θεμελιώδης αρχή για τη στελέχωση της δημόσιας διοίκησης, αλλά η έννοια της αξιοκρατίας έχει σταδιακά διευρυνθεί. Δεν αφορά πλέον μόνο τις γνώσεις ή τα τυπικά προσόντα ενός υπαλλήλου, αλλά και τις ηγετικές του ικανότητες, την ικανότητα διοίκησης ανθρώπων, τη διαχείριση της αλλαγής, τη συνεργασία, την επίτευξη αποτελεσμάτων και την ικανότητα να λειτουργεί σε ένα σύνθετο περιβάλλον πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Ο ΟΟΣΑ υπογραμμίζει ότι η σύγχρονη δημόσια ηγεσία πρέπει να συνδέεται με αξίες, συμπεριληπτική διοίκηση, οργανωσιακή κηδεμονία/διαχείριση (stewardship) και συνεργασία μέσα από δίκτυα.

Η εξέλιξη αυτή δεν είναι τυχαία. Η δημόσια διοίκηση του 21ου αιώνα λειτουργεί σε ένα περιβάλλον πολύ διαφορετικό από εκείνο στο οποίο σχεδιάστηκαν τα κλασικά γραφειοκρατικά συστήματα. Ψηφιακός μετασχηματισμός, δημοσιονομικοί περιορισμοί, σύνθετες κοινωνικές ανάγκες, κρίσεις, διακυβέρνηση μέσω δικτύων και αυξημένες απαιτήσεις των πολιτών καθιστούν τον προϊστάμενο περισσότερο ηγέτη ενός δημόσιου οργανισμού και λιγότερο απλώς τον ανώτερο κρίκο μιας διοικητικής ιεραρχίας. Η βρετανική εμπειρία αναδεικνύει χαρακτηριστικά αυτή τη μεταβολή.

Η επιλογή των ανώτερων στελεχών της δημόσιας διοίκησης στηρίζεται στην αρχή της αξιοκρατικής και ανοικτής ανταγωνιστικής διαδικασίας, αλλά δεν εξαντλείται σε μια ενιαία γραπτή εξέταση. Ανάλογα με τη θέση, χρησιμοποιούνται συνεντεύξεις, ασκήσεις αξιολόγησης και εργαλεία που επιχειρούν να διαπιστώσουν πώς ο υποψήφιος θα συμπεριφερόταν σε πραγματικές διοικητικές καταστάσεις.

Η λογική είναι απλή, αλλά σημαντική: άλλο είναι να γνωρίζει κάποιος τι προβλέπει ένας κανόνας και άλλο να μπορεί να λάβει τη σωστή διοικητική απόφαση, όταν δύο υπάλληλοι συγκρούονται, όταν μια υπηρεσία αποτυγχάνει να επιτύχει τους στόχους της, όταν υπάρχει πολιτική πίεση ή όταν ένας οργανισμός πρέπει να αλλάξει γρήγορα τρόπο λειτουργίας. Η διοικητική γνώση είναι αναγκαία, αλλά δεν είναι ταυτόσημη με τη διοικητική ικανότητα.

Ακόμη πιο χαρακτηριστική είναι η εμπειρία της Σιγκαπούρης, όπου η ανάπτυξη των δημόσιων ηγετών δεν αντιμετωπίζεται ως ένα μεμονωμένο στάδιο επιλογής, αλλά ως διαρκής διαδικασία. Η δημόσια διοίκηση έχει επενδύσει συστηματικά στην ανάπτυξη ηγετικών στελεχών και στη δημιουργία διαδρομών σταδιοδρομίας για όσους αναλαμβάνουν αυξημένες διοικητικές ευθύνες. Η αξιολόγηση συνδέεται, όχι μόνο με την επίτευξη των στόχων ενός οργανισμού, αλλά και με την ικανότητα του ηγέτη να δημιουργεί ένα λειτουργικό περιβάλλον εργασίας, να αναπτύσσει τους ανθρώπους του και να οικοδομεί οργανωσιακή ικανότητα. Η αντίληψη αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία για την ελληνική συζήτηση: ένας καλός προϊστάμενος δεν είναι απλώς αυτός που επιτυγχάνει τους στόχους που του ανατέθηκαν· είναι εκείνος που δημιουργεί μια ομάδα κι έναν οργανισμό οι οποίοι μπορούν να συνεχίσουν να αποδίδουν και μετά την αποχώρησή του.

Από την άλλη πλευρά, η διεθνής εμπειρία προειδοποιεί και για τους κινδύνους μιας υπερβολικά τεχνοκρατικής αντίληψης της διοικητικής απόδοσης. Η εισαγωγή δεικτών, στόχων και συστημάτων performance management δεν έχει παντού οδηγήσει στα αναμενόμενα αποτελέσματα. Ο κίνδυνος είναι να αντικατασταθεί η παλιά τυπολατρία από μια νέα «μετρησιοκρατία», όπου θεωρούμε ότι ό,τι μπορεί να μετρηθεί είναι και σημαντικό. Ομως στη δημόσια διοίκηση δεν είναι όλα μετρήσιμα. Η ποιότητα μιας διοικητικής απόφασης, η εμπιστοσύνη μεταξύ των μελών μιας ομάδας, η διαχείριση μιας κρίσης, η ικανότητα συνεργασίας μεταξύ διαφορετικών υπηρεσιών ή η δημιουργία μιας κουλτούρας ευθύνης και ακεραιότητας δεν αποτυπώνονται πάντοτε σε έναν αριθμητικό δείκτη. Ακριβώς εδώ βρίσκεται και το μεγάλο στοίχημα της ελληνικής μεταρρύθμισης.

Η πρόβλεψη ότι η νέα διαδικασία μπορεί να περιλαμβάνει, όχι μόνο δοκιμασίες γνώσεων, αλλά και αξιολόγηση δεξιοτήτων και αποτελεσματικότητας είναι ίσως το σημαντικότερο στοιχείο της μεταρρύθμισης. Αν εφαρμοστεί με επιστημονικά έγκυρα εργαλεία, μπορεί να μετακινήσει το σύστημα από την απλή μέτρηση του «τι γνωρίζει» ο υποψήφιος στη διερεύνηση του «πώς σκέφτεται και πώς ενεργεί». Η πρόκληση είναι να σχεδιαστεί ένα σύστημα που θα αναγνωρίζει και τις δύο διαστάσεις: τη γνωστική επάρκεια και την πραγματική διοικητική ικανότητα. Αυτός είναι και ο λόγος για τον οποίο η μεταρρύθμιση πρέπει να αντιμετωπιστεί, όχι ως μια ακόμη αλλαγή στη διαδικασία μοριοδότησης των δημοσίων υπαλλήλων, αλλά ως μια προσπάθεια δημιουργίας ενός νέου μοντέλου δημόσιας διοικητικής ηγεσίας. Διότι ο στόχος, τελικά, δεν πρέπει να είναι να βρούμε τον υπάλληλο που γράφει καλύτερα στις εξετάσεις. Πρέπει να βρούμε τον άνθρωπο που, όταν μπει στο γραφείο του προϊσταμένου την επόμενη ημέρα, θα μπορεί να κάνει τη δημόσια υπηρεσία καλύτερη από ό,τι την παρέλαβε.

Ο δρ Αντώνης Καρβούνης είναι προϊστάμενος του Αυτοτελούς Τμήματος Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σχέσεων του υπουργείου Εσωτερικών και διδάσκων στο ΕΑΠ