Για ένα κράτος – στρατηγείο

Το επιτελικό κράτος αποτελεί για τους διοικητικούς επιστήμονες και εμπειρογνώμονες που ασχολούνται με το ελληνικό διοικητικό σύστημα ένα όραμα δεκαετιών. Ανατρέχοντας στη μεταπολεμική διοικητική ιστορία, αξίζει να αναφερθούμε στα στελέχη της ομάδας «Ε» (από το «Ελλάς») που οραματιζόταν ο γάλλος εμπειρογνώμονας και φιλέλληνας G. Langrod. Ηταν εκείνοι που θα αναλάμβαναν να εφαρμόσουν τη μεταρρύθμιση του επιτελικού κράτους. Αλλά ούτε η ομάδα δημιουργήθηκε ποτέ ούτε η μεταρρύθμιση έγινε. Από τις προσπάθειες της νεότερης εποχής αξίζει να μνημονεύσουμε την «επανίδρυση του κράτους» (ελληνική απόδοση του «Reinventing Government» των Osborne/Gambler) στην περίοδο διακυβέρνησης Κ. Καραμανλή (2004-2009). Κι αυτή, επίσης, δεν τελεσφόρησε και, επιπλέον, διακωμωδήθηκε, δυσφημίζοντας το εγχείρημα.

Από τη σύγχρονη εποχή, σημειώνω την «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» που αποτελεί πάγιο αίτημα της αυτοδιοίκησης. Παρά τα κατά καιρούς διατυμπανιζόμενα, η αυτοδιοίκηση φυτοζωεί έχοντας το 1/20 των αρμοδιοτήτων της κεντρικής δημόσιας διοίκησης κι ακόμη λιγότερους πόρους. Η «επιτελικότητα» φαίνεται να ηττάται από ένα σκληρό πελατειακό σύστημα. Σκληρό και, εν ταυτώ, απολύτως ευέλικτο, αφού καταφέρνει να επιβιώνει από την όποια «πίεση» του ασκείται κατά καιρούς.

Μου προκάλεσε, λοιπόν, ευχάριστη έκπληξη το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια, ο οποίος ανέλαβε να αποκαταστήσει το νόημα των εννοιών και να αναδείξει πρακτικές εφαρμογές και προτάσεις που υποστηρίζουν το επιτελικό κράτος. Εχοντας στέρεη θεωρητική γνώση και σημαντική πείρα διοίκησης, καταφέρνει να παρουσιάσει με πληρότητα και απλότητα ένα περίπλοκο θέμα που συζητείται, ιδίως, μεταξύ ειδικών.

Στο πρώτο μέρος αναφέρεται στο κεντρικό ζήτημα του κριτηρίου με βάση το οποίο θα επιχειρηθούν οι στρατηγικές αλλαγές. Επισημαίνει, ορθά, το λειτουργικό κριτήριο που επικρατεί έναντι παλαιότερων, όπως, για παράδειγμα, το κριτήριο της δομής ή εκείνο της ιεραρχικής εντολής (command and control). Σημαντικό θεωρείται, σήμερα, το τι κάνει μια δημόσια οργάνωση. Αυτό υπαγορεύει την έκταση και το είδος των δομών καθώς και τους ανθρώπινους και υλικούς πόρους.

Κι αν το λειτουργικό κριτήριο είναι το βασικό εργαλείο για την κατανόηση της επιτελικότητας, ένα άλλο είναι η συστημική άρθρωση των μερών που συνθέτουν το διοικητικό σύστημα. Δεν μπορούμε, δηλαδή, να απλουστεύουμε πολύπλοκες γραφειοκρατικές διαδικασίες, από τη μια, ενώ προωθούμε κολλητούς και φίλους, από την άλλη, για να καταλάβουν μια θέση ευθύνης. Το διοικητικό σύστημα είναι ενιαίο ως προς τις αξίες και τη στρατηγική κατεύθυνσή του.

Ο Παπατόλιας αναδείχνει τρεις σημαντικές προσπάθειες της τελευταίας δεκαετίας που έχουν στο επίκεντρό τους τον μετασχηματισμό του κεντρικού κράτους σε επιτελικό: η πρώτη είναι η έκθεση «Καλή Διακυβέρνηση και Αναδιοργάνωση της Κεντρικής Δημόσιας Διοίκησης» της Ειδικής Υπηρεσίας Στρατηγικού Σχεδιασμού και Εφαρμογής Προγραμμάτων (ΕΥΣΣΕΠ), το 2010.

Η κεντρική ιδέα της έκθεσης της ΕΥΣΣΕΠ ήταν πρωτοπόρα και καινοτομική. Για πρώτη φορά δεν έγινε, γενικώς και αορίστως, επίκληση ενός λειτουργικού κριτηρίου αναθεώρησης των υφιστάμενων αρμοδιοτήτων αλλά κατηγοριοποίησή τους σε επιτελικές, υποστηρικτικές, ελεγκτικές και παροχικές. Το συμπέρασμα που προέκυπτε από την καταγραφή και αξιολόγηση των αρμοδιοτήτων ήταν ότι οι επιτελικές ήταν λιγότερες από τις μισές (10.765 σε σύνολο 23.142). Προέκυπτε, επομένως, αβίαστα η ανάγκη άμεσης κατάργησης ή μεταφοράς ορισμένων εξ αυτών σε άλλα επίπεδα διοίκησης. Μαζί με την κεντρική μεταρρύθμιση της αποκάθαρσης των αρμοδιοτήτων προτεινόταν η δημιουργία ενός ισχυρού κέντρου διακυβέρνησης, η ενίσχυση του επιτελικού ρόλου των υπουργείων και η δημιουργία διευρυμένων διυπουργικών κλάδων.

Τα βασικά σημεία της έκθεσης εκείνης υιοθετήθηκαν στην έκθεση του ΟΟΣΑ «Λειτουργική Αξιολόγηση της Ελληνικής Κεντρικής Δημόσιας Διοίκησης». Η έκθεση εκείνη, ενώ επικυρώθηκε από τους δανειστές, συνάντησε την ιδιότυπη αντίσταση των ελληνικών κυβερνήσεων που ακολούθησαν: δέχονταν τη σαλαμοποίηση των προτάσεων και δράσεων της έκθεσης αλλά όχι το σύνολό της. Η βασική στρατηγική τους ήταν να μην πλήξουν, ουσιωδώς, το πελατειακό κράτος. Ακόμη κι όταν οι κυβερνήσεις υποχρεώθηκαν να θεσμοθετήσουν κάποιες από τις προτάσεις εκείνες, αυτό έγινε αργά, με ποικίλες τρικλοποδιές και παραθυράκια που επέτρεπαν στον πελατειασμό και στην κομματοκρατία να εγκατασταθούν και να δώσουν το στίγμα τους στη νέα κατάσταση.

Για τον λόγο αυτόν, ουδέποτε προωθήθηκε προς ψήφιση το σχέδιο νόμου της «επιτροπής Σωτηρέλη» με τον τίτλο «Αναμόρφωση του Ελληνικού Διοικητικού Συστήματος» που εκπονήθηκε σε συνέχεια της έκθεσης της ΕΥΣΣΕΠ. Ο Παπατόλιας παρουσιάζει, για πρώτη φορά, το σχέδιο νόμου και την αιτιολογική του έκθεση. Αναφέρεται, διεξοδικά, στην πιο πρόσφατη προσπάθεια ενίσχυσης της επιτελικότητας των υπουργείων, στον Ν. 4622/2019. Αυτός επικεντρώνεται στη δημιουργία ενός ισχυρού κέντρου διακυβέρνησης, επιδιώκοντας τη βελτίωση του διυπουργικού συντονισμού. Και αυτή η προσπάθεια έχει ίδια χαρακτηριστικά με τις προηγούμενες: θεσμοθετεί μία μόνο από τις μεταρρυθμίσεις που συνθέτουν τον καμβά του επιτελικού κράτους. Η κομματοκρατία κατοχυρώνεται και εδώ, παρά τα διακηρυσσόμενα περί αποπολιτικοποίησης, με τη δημιουργία δύο ειδών και ταχυτήτων γενικών γραμματέων, πολιτικών και υπηρεσιακών. Ετσι, η υπερτροφική πολιτική ιεραρχία των υπουργείων παραμένει άθικτη, ενώ προστίθεται ένας αναβαθμός στη διοικητική ιεραρχία χωρίς σαφή προστιθέμενη αξία στην ποιότητα του διοικητικού έργου.

Δύο μείζονες μεταρρυθμίσεις που θα αποκαταστήσουν τον επιτελικό χαρακτήρα των υπουργείων είναι η αποκάθαρση των αρμοδιοτήτων και η λειτουργική αποκέντρωσή τους. Αυτές, όμως, συναντούν σφοδρές αντιστάσεις από τους πελατοκράτες, αφού πλήττουν καίρια τις θέσεις τους. Χαρακτηριστικό παράδειγμα στο οποίο αναφέρεται ο Παπατόλιας είναι η «επιτροπή Κοντιάδη», της οποίας το έργο που αφορούσε τη μεταφορά αρμοδιοτήτων διακόπηκε αιφνιδίως.

Και αν τα προβλήματά μας παραμένουν άλυτα, εδώ και χρόνια, οι νέες κρίσεις και διακινδυνεύσεις επιβάλλουν τον άμεσο μετασχηματισμό του κράτους – αραμπά σε κράτος – στρατηγείο. Η κρίσιμη γνώση και εμπειρία υπάρχουν. Και το βιβλίο του Παπατόλια είναι μία ακόμη συμβολή σ’ αυτή την κατεύθυνση. Τόλμη χρειάζεται.

O Π. Καρκατσούλης είναι εμπειρογνώμονας δημόσιας διοίκησης, σύμβουλος ΑΣΕΠ

INFO{CR}Απόστολος Ι. Παπατόλιας{LF}Θεωρία και Πράξη {LF}του Επιτελικού Κράτους{LF}Eκδ. Σάκκουλα, Αθήνα, 2021