Νομοθετώντας στα χρόνια της ανάγκης

Τις προβλέπει το άρθρο 44 του Συντάγματος στην πρώτη παράγραφό του και καθ’ όλη τη διάρκεια της Μεταπολίτευσης τις έχουν χρησιμοποιήσει οι εκάστοτε κυβερνήσεις. Τόσο σπάνια όμως που ποτέ το ευρύ κοινό δεν είχε εξοικειωθεί με το αρκτικόλεξο ΠΝΠ. Στη μνημονιακή Ελλάδα, ωστόσο, οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου συνοψίζουν σε τρεις λέξεις όλα τα εμπόδια που καλούνται να υπερβούν τα υπουργικά συμβούλια. Για τους μεν, αυτούς δηλαδή που κάθονται γύρω από το δρύινο τραπέζι τους. Γιατί για τους δε, την αντιπολίτευση, θυμίζουν πραξικοπήματα και γενικώς είναι κάτι σαν τανκς της εποχής μας. Ετσι, τουλάχιστον έλεγαν προ 26ης Ιανουαρίου οι του ΣΥΡΙΖΑ. Από τα έδρανα της αξιωματικής αντιπολίτευσης είχαν κάνει σημαία της σύγκρουσής τους με την κυβέρνηση τις ΠΝΠ. Ηταν για αυτούς η ένδειξη ότι είχαμε «χούντα με κοινοβουλευτικό μανδύα». Ο ίδιος ο Αλέξης Τσίπρας τις παρομοίαζε με βασιλικά διατάγματα, αλλά ήδη έχει βάλει την – πρωθυπουργική  πια – υπογραφή του σε δύο. Η δε επίσημη κομματική γραμμή τις παρουσιάζει τώρα ως πατριωτικό καθήκον. Πώς όμως μπήκαν στην πολιτική καθημερινότητα οι ΠΝΠ; Πώς φτάσαμε μέσα σε τέσσερα χρόνια, από το 2010 μέχρι τα τέλη του 2014, να έχουν υπογραφεί 38 από αυτές;

Κι όμως δεν ήρθαν με το πρώτο Μνημόνιο

Σε μία από τις δεκάδες συσκέψεις στην οδό Νίκης, στις αρχές του 2010, συζητούσαν την αύξηση των ειδικών φόρων κατανάλωσης. Το ζητούμενο ήταν το εξής ένα: να μην προλάβουν από την κατάθεση του νομοσχεδίου μέχρι και την κύρωσή του να στοκάρουν κάποιοι στις αποθήκες τους προϊόντα με χαμηλότερο φόρο. Ο λόγος ήταν απλός, το κράτος θα έχανε έσοδα. Η λύση που έπεσε στο τραπέζι έφερε την κωδική ονομασία ΠΝΠ.

Δεν ήταν ιδιαίτερα πρωτότυπη. Οπως επισημαίνουν νομικοί κύκλοι, η πλειονότητα των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου που έχουν κατατεθεί και κυρωθεί κατά την προ Μνημονίου εποχή αφορούσε φορολογικά μέτρα. Ειδικά τέτοιου τύπου, με τα οποία οι κυβερνήσεις ήθελαν να αιφνιδιάσουν προκειμένου να μη χαθούν πιθανά έσοδα από τα κρατικά ταμεία. Παρά το ιστορικό προηγούμενο, όμως, ο Γιώργος Παπακωνσταντίνου απέρριψε την ιδέα των συμβούλων του, θυμάται τότε υψηλόβαθμος παράγων του υπουργείου.

Το οικονομικό επιτελείο της κυβέρνησης ΓΑΠ δεν χρησιμοποίησε το όπλο των ΠΝΠ. Το «παράδοξο» είναι, λέει στα «ΝΕΑ» άνθρωπος με γνώση εκ των έσω της κατάστασης που επικρατούσε πριν από το διάγγελμα Παπανδρέου με φόντο το γραφικό Καστελλόριζο, ότι αν και το πρώτο Μνημόνιο ήταν η μοναδική περίπτωση κατά την οποία πληρούνταν, σύμφωνα με το γράμμα του Συντάγματος, οι προϋποθέσεις για να χρησιμοποιηθεί μια ΠΝΠ, η χρήση της δεν ετέθη καν ως πιθανότητα. Τι κι αν βρισκόμασταν μπροστά σε μια πραγματικά επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη; Η εξήγησή του είναι ότι κάποιοι από τους κυβερνώντες δεν είχαν καταλάβει το μέγεθος του προβλήματος και άλλοι ήταν εξαιρετικά ευαίσθητοι, σχεδόν ιδεοληπτικά, απέναντι στη νομοθέτηση με τέτοιες μεθόδους.

Η αρχή γίνεται στην κυβέρνηση Παπαδήμου

Το 2011 όμως ο αριθμός των ΠΝΠ φθάνει τις πέντε. Τρεις από αυτές μόνο είναι, όπως θα έλεγε και η Κουμουνδούρου, μνημονιακού χαρακτήρα. Και η πρώτη, χρονολογικά, δημοσιεύεται στις 14 Σεπτεμβρίου 2011 στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Στις 17 Ιουνίου  2011 τσάρος της οικονομίας έχει αναλάβει ο Βαγγέλης Βενιζέλος. Θέση που θα κρατήσει μέχρι και τις 21 Μαρτίου του επόμενου έτους.

Το 2012 έμελλε να είναι η χρονιά κατά τη διάρκεια της οποίας οι κυβερνήσεις, πρώτα αυτή του Λουκά Παπαδήμου και έπειτα εκείνη του Αντώνη Σαμαρά, θα έσπαγαν όλα τα ρεκόρ στην υπογραφή Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου. Συνολικά 22 τον αριθμό. Από αυτές έξι είναι της κυβέρνησης Παπαδήμου, τρεις της κυβέρνησης Πικραμμένου και οι 13 φέρουν τη σαμαρική υπογραφή.

Στο ΦΕΚ της 14ης Μαρτίου 2012 με υπογραφή του πρωθυπουργού Λουκά Παπαδήμου βρίσκει κανείς δημοσιευμένη την «Πράξη νομοθετικού περιεχομένου Εγκριση Σχεδίου Κύριας Σύμβασης Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης μεταξύ του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ), της Ελληνικής Δημοκρατίαs, του Ελληνικού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΤΧΣ) και της Τραπέζης της Ελλάδος και παροχή εξουσιοδοτήσεων για την υπογραφή της Κύριας Σύμβασης». Με απλά λόγια, του δεύτερου Μνημονίου. Θα ακολουθήσει μια ΠΝΠ για την ανακεφαλαιοποίηση των τραπεζών, επί υπουργίας Σαχινίδη.

Ο εθισμός της κυβέρνησης Σαμαρά

Είκοσι τρεις υπέγραψε ο πρώην πρωθυπουργός Αντώνης Σαμαράς όσο κρατούσε τα ηνία της χώρας. Σύμφωνα με το δεύτερο κεφάλαιο της συριζαίικης «Μαύρης βίβλου της ντροπής» διά χειρός Ζωής Κωνσταντοπούλου, «σε διάστημα μικρότερο της διετίας, η κυβέρνηση σημείωσε ρεκόρ πράξεων εκτροπής από το δημοκρατικό πολίτευμα και την κοινοβουλευτική λειτουργία». Εμβληματικότερη όλων αυτή για το μαύρο στην ΕΡΤ, η οποία σύμφωνα με τις καταγγελίες του ΣΥΡΙΖΑ δεν κυρώθηκε ποτέ από τη Βουλή. Μικρή λεπτομέρεια για νομολάγνους: Το κλείσιμο της ΕΡΤ περιλαμβανόταν σε παλαιότερο νομοσχέδιο για το κλείσιμο διαφόρων οργανισμών, που είχε ψηφισθεί ήδη. Κοινώς, η εν λόγω ΠΝΠ ήταν απλώς άχρηστη.

Παρ’ όλα αυτά, δεν ήταν μόνο ο ΣΥΡΙΖΑ που στηλίτευε την κατάχρηση του άρθρου 44 του Συντάγματος. Ακόμη και ο τότε πρόεδρος της Βουλής Βαγγέλης Μεϊμαράκης από έδρας είχε σχολιάσει τη νομοθετική λειτουργία της κυβέρνησης. Ηταν 28 Νοεμβρίου 2013. Αιτία; Είχαν κατατεθεί τροπολογίες σε ΠΝΠ. Εκμεταλλευόμενος την ευκαιρία είχε τονίσει ότι οι ΠΝΠ πρέπει να έρχονται σε πολύ εξαιρετικές περιπτώσεις.

Πώς όμως εξηγείται ο εθισμός της συγκεκριμένης κυβέρνησης σε τέτοιου είδους νομοθέτηση; Η προφανής δικαιολογία είναι οι έκτακτες συνθήκες των τελευταίων χρόνων. Ορισμένοι θα προσέθεταν και την αιτιολογική έκθεση σχετικά με το άρθρο 44 που είχε καταθέσει η ΝΔ όταν συζητείτο το Σύνταγμα του 1975. Προβλέφθηκε η πρώτη παράγραφος, υποστηρίζει αυτή, για τη ρύθμιση ιδίως θεμάτων που ανακύπτουν στο πλαίσιο των διεθνών οικονομικών σχέσεων.

Ισως όμως η εξήγηση να είναι ελαφρώς πιο πεζή και αρκετά πιο μικροπολιτική. Σε κοινοβουλευτικό επίπεδο, υποστηρίζει μια πηγή, ήταν η λύση για να αποφύγουν οι κυβερνήσεις απώλειες στις πλειοψηφίες τους κατά την ψήφιση κρίσιμων μέτρων. Η συγκυβέρνηση ΝΔ – ΠΑΣΟΚ είχε μια εύθραυστη πλειοψηφία και με βάση το προηγούμενο της κυβέρνησης Παπανδρέου, οι ΠΝΠ ήταν ο μοναδικός τρόπος είτε για να εξασφαλίσει χρόνο είτε για να δημιουργήσει τετελεσμένο.

Συγκεκριμένα, οι 40 ημέρες που απαιτούνται για την κατάθεσή της στη Βουλή και οι τρεις μήνες που προβλέπονται για την κύρωσή της σημαίνουν τέσσερις μήνες και δέκα ημέρες, διάστημα κατά το οποίο θα μπορούσαν π.χ. να κάνουν μασάζ σε τυχόν διαφωνούντες εθνοπατέρες. Ειδικά στην περίπτωση Σαμαρά, όπως το θέτει έτερη πηγή, «δεν ήταν εύκολο από το “σκίζω το Μνημόνιο” να περάσεις σε μέτρα περί τα 13,5 δισ. ευρώ». Η ΠΝΠ ήταν μια κάποια λύση.

Και η πρώτη φορά Αριστερά;

Ο ΣΥΡΙΖΑ όμως γιατί να χρησιμοποιήσει αυτή τη συνταγματική πρόβλεψη, την οποία είχε υπονομεύσει ιδεολογικά, νομικά και πολιτικά; Με το που δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ η δεύτερη – ούτε έναν μήνα μετά την πρώτη – ΠΝΠ αυτής της κυβέρνησης, η Συγγρού δεν έχασε την ευκαιρία. «Ο ΣΥΡΙΖΑ ψήφιζε συστηματικά όχι στις ΠΝΠ της ΝΔ» λένε με χαιρεκακία. Οπότε, γιατί έφτασε να νομοθετήσει με αυτό τον τρόπο; Μια ανάγνωση είναι ότι ήθελε να φέρει προ τετελεσμένου τους δήμους και να εξασφαλίσει τον απαραίτητο χρόνο ώστε να κάμψει τις όποιες αντιδράσεις. Κοινώς, ότι προσγειώθηκε στη σκληρή πραγματικότητα της εκτελεστικής εξουσίας μιας χώρας με προβλήματα ρευστότητας.