TPITH AΠOΨH Πλειοδοσία στη μειοδοσία

Τα δημόσια έργα στη χώρα μας σχεδόν έχουν καταστεί συνώνυμα της διαπλοκής, της
αδιαφάνειας, της μίζας. Παρότι κανόνες για την ανάθεσή τους υπάρχουν ήδη από
το 1884, εν τούτοις η επιλογή εκάστοτε του εργολήπτη θεωρείται ύποπτη
παράνομης συναλλαγής. Ποιο σύστημα επιλογής είναι ικανό να καθιερώσει τη
διαφάνεια χωρίς να θίγει τον υγιή ανταγωνισμό; Οι θεσμικές απαντήσεις
ποικίλλουν. Στην ουσία, ανακυκλώνονται.

Παλαιότερα, οι συμβάσεις έργων συνάπτονταν σύμφωνα με το σύστημα της απόλυτης
μειοδοσίας. Όποιος υπέβαλλε τη χαμηλότερη τιμή, «κέρδιζε» τη σύμβαση. Ωστόσο,
η αναπόφευκτη υποβολή υπερβολικά χαμηλών προσφορών οδηγούσε στην αδυναμία
έγκαιρης και άρτιας εκτέλεσης του έργου και, συνακόλουθα, στην υπογραφή
συμπληρωματικών συμβάσεων. Έτσι, όταν τελικά παραδινόταν, το έργο είχε
στοιχίσει πολύ περισσότερο και σε χρόνο και σε χρήμα.

Για να αποτρέψει τέτοια φαινόμενα, η Πολιτεία έλαβε σειρά μέτρων,
σημαντικότερο από τα οποία ήταν η ψήφιση του Νόμου 2576/1998. Ο Νόμος αυτός
προέβλεψε πως για τη σύναψη της σύμβασης, «η χαμηλότερη προσφορά αποτελεί
βασικό αλλά όχι το μοναδικό κριτήριο». Για την εξεύρεση της συμφερότερης
προσφοράς, ο Νόμος καθιέρωσε τον περίφημο «μαθηματικό τύπο». Ο τύπος συνίστατο
στην εξαγωγή του μέσου όρου του συνόλου των προσφορών που υποβλήθηκαν στον
διαγωνισμό: κάτω από τον μέσο όρο, οι προσφορές θεωρούνταν υπερβολικά χαμηλές
και απορρίπτονταν· πάνω από τον μέσο όρο, οι προσφορές θεωρούνταν αποδεκτές
και, σε αυτό το πλαίσιο, η σύμβαση υπογραφόταν με την επιχείρηση που είχε
υποβάλει τη χαμηλότερη προσφορά. Επρόκειτο, μπορούμε να πούμε, για σύστημα
σχετικής μειοδοσίας.

H κυβέρνηση της N.Δ. επανέφερε το σύστημα της απόλυτης μειοδοσίας. Δύο ήταν,
σύμφωνα με την εισηγητική έκθεση, οι λόγοι που υπαγόρευσαν την ψήφισή του,
ένας νομικός και ένας εμπειρικός.

Νομικά, ο «μαθηματικός τύπος» θεωρήθηκε αντίθετος στις διατάξεις του
Ευρωπαϊκού Δικαίου. Προβληματική, ειδικότερα, κρίθηκε η ρύθμιση υπουργικής
απόφασης, με την οποία το Δημόσιο δεν παρείχε τη δυνατότητα στις επιχειρήσεις
που έδωσαν υπερβολικά χαμηλές προσφορές να δικαιολογήσουν επαρκώς το ύψος των
προσφορών τους αυτών. H υποχρέωση προηγούμενης ακρόασης σε αυτήν την
περίπτωση, πέραν του ότι είναι και ρητά κατοχυρωμένη, έχει αναγνωριστεί τόσο
από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ) όσο και από το Συμβούλιο της
Επικρατείας (ΣτΕ). Ωστόσο, αντί μιας απλής τροποποίησης του Νόμου 2576,
σύμφωνης με το Ευρωπαϊκό Δίκαιο, η κυβέρνηση προτίμησε τη συνολική κατάργηση
του «μαθηματικού τύπου». Αυτό κρίθηκε σκόπιμο, διότι η χορήγηση προηγούμενης
ακρόασης θα άνοιγε, κατά τον αρμόδιο υπουργό κ. Γ. Σουφλιά, την πόρτα σε
υποκειμενικές κρίσεις της αναθέτουσας Αρχής, άρα σε αδιαφάνεια και νόθευση του
αποτελέσματος του διαγωνισμού.

Εμπειρικά, η εφαρμογή του «μαθηματικού τύπου» οδήγησε σε «πανθομολογούμενη
συμπαιγνία» μεταξύ των επιχειρήσεων με στόχο το «στήσιμο» της διαδικασίας
ανάθεσης. Αυτή η διαπίστωση, στα όρια μεταξύ πραγματικής εκτίμησης και
πολιτικής κρίσης, προκάλεσε έντονη αντιπαράθεση κατά τη συζήτηση του
νομοσχεδίου στη Βουλή.

Όπως και να έχει, ο Νόμος ήδη ισχύει. Μαζί του κινδυνεύουν να αναβιώσουν – τα
πρώτα δείγματα φάνηκαν ήδη – και τα προβλήματα του μειοδοτικού συστήματος,
ιδιαίτερα εκείνο των υπερβολικά χαμηλών προσφορών. Ο Νόμος, βέβαια, περιέχει,
γι’αυτό, ασφαλιστικές δικλίδες: όσο χαμηλότερη είναι η προσφορά τόσο
μεγαλύτερη είναι η εγγύηση καλής εκτέλεσης που καλείται να προσκομίσει ο
ανάδοχος του έργου. Όσο περισσότερο καθυστερεί η εκτέλεση τόσο μεγαλύτερα
πρόστιμα πληρώνει και τόσο περισσότερο εκτίθεται στον κίνδυνο να κηρυχθεί
έκπτωτος με τη νέα διαδικασία του άρθρου 6. Δικλίδες, όμως, που είναι
αμφίβολης αποτελεσματικότητας, αφού δεν είναι εντελώς καινούργιες. Δικλίδες
που, περαιτέρω, δεν περιορίζουν διόλου τον κίνδυνο στραγγαλισμού των
μικρομεσαίων επιχειρήσεων αδύναμων να συμμετάσχουν στην κούρσα της χαμηλότερης
τιμής. Δικλίδες που, τελικά, δεν εξαλείφουν την αντίθεση του νέου Νόμου προς
το Ευρωπαϊκό Δίκαιο.

Πραγματικά, με απόφασή του (7 Οκτωβρίου 2004) το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών
Κοινοιτήτων έκρινε πως η ιταλική νομοθεσία για τα δημόσια έργα, κατά το μέρος
που προβλέπει την υποχρεωτική ανάθεση της σύμβασης στον μειοδότη, είναι
αντίθετη προς το Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Το τελευταίο επιβάλλει στα κράτη-μέλη να
ορίζουν νομοθετικά τη δυνατότητα χρήσης δύο κριτηρίων για την ανάθεση μιας
σύμβασης: είτε εκείνου της χαμηλότερης προσφοράς είτε εκείνου της συμφερότερης
προσφοράς, όπως αυτή καθορίζεται από διαφανείς και μετρήσιμους παράγοντες
(π.χ., τιμή, δείκτες ποιότητας, κόστος χρήσης, χρόνος εκτέλεσης,
περιβαλλοντικές παράμετροι κ.ά.). H επιλογή αυτή είναι απολύτως λογική, διότι
κάθε έργο είναι ξεχωριστό, έχει τα δικά του χαρακτηριστικά και τις δικές του
απαιτήσεις. Έτσι, ποιο από τα δύο κριτήρια θα χρησιμοποιηθεί για κάθε έργο
είναι ευθύνη του ίδιου του αγοραστή, δηλαδή του Δημοσίου. Αυτό επιτάσσουν ο
πραγματικός ανταγωνισμός και το δημόσιο συμφέρον.

Συνεπώς, λίγο μετά την ψήφισή του, ο Νόμος 3263/2004 βρίσκεται μετέωρος. Πολύ
περισσότερο που η εφαρμογή του καλύπτει, μέσα στη γενικότητά της, και τα έργα
προϋπολογισμού άνω των 5.925.000 ευρώ, για την ανάθεση των οποίων το Ευρωπαϊκό
Δίκαιο προβλέπει τους κανόνες που αναφέραμε.

O Διονύσης Κελεσίδης είναι δικηγόρος