H εξυγίανση της δημόσιας ζωής

I. Στην κοινή εντύπωση, ίσως και πεποίθηση, ότι έχουν φθαρεί το ηθικό

κύρος και η αξιοπιστία των λειτουργιών δημόσιας εξουσίας, οι πολιτικές ηγεσίες

κυβέρνησης και αξιωματικής αντιπολίτευσης απαντούν με νομοθετικά μέτρα ή

εξαγγελίες νομοθετικών μέτρων, καθώς και προτάσεις αναδρομικών ερευνών. Οι

σκέψεις που ακολουθούν αφορούν σε ισχύουσες ήδη διατάξεις νόμων, καθώς και στο

πρόσφατο κυβερνητικό σχέδιο για τον έλεγχο της περιουσιακής κατάστασης

δημοσίων λειτουργών.

Ανακύπτει όμως ένα ερώτημα: Γιατί αυτή η ιδιαίτερη ευαισθησία

εκδηλώνεται σήμερα και δεν είχε εκδηλωθεί τις πρώτες δεκαετίες μετά τη

μεταπολίτευση του 1974; Ισχυρισμοί και καταγγελίες για οικονομικές ατασθαλίες,

άλλοτε βάσιμες και άλλοτε αβάσιμες, υπήρξαν βέβαια και στο παρελθόν,

εντοπίζονταν όμως σε περιπτώσεις συγκεκριμένες.

Σήμερα το φαινόμενο εμφανίζεται επιδημικό, η δυσπιστία αγγίζει σχεδόν όλα τα

επίπεδα της δημόσιας ιεραρχίας και όλους τους τομείς στους οποίους δρα, άμεσα

ή έμμεσα, το Ελληνικό Δημόσιο. Αυτή η διαπίστωση για την έκταση της κοινής

αμφισβήτησης και καχυποψίας επιβεβαιώνεται από τις χιλιάδες πρόσωπα που

πρόσφατοι νόμοι και το προτεινόμενο κυβερνητικό σχέδιο νόμου υπάγουν σε έλεγχο

της περιουσιακής τους κατάστασης.

II. Οι τρόποι με τους οποίους στελέχη από όλον τον δημόσιο τομέα

μπορούν να εκμεταλλευθούν τη θέση τους για ίδιον οικονομικό όφελος είναι

κυρίως δύο: α) η αποδοχή ανταλλάγματος για να παραβεί, με πράξη ή

παράλειψη, τα καθήκοντά του ο κατά περίπτωση αρμόδιος και β) η εκβιαστική

αξίωση ανταλλάγματος για πράξη νόμιμη, η οποία αποτελεί και υποχρέωση αυτού

που ζητεί το αντάλλαγμα.

Σημαντικό τμήμα της κοινής γνώμης πιστεύει ότι αυτοί οι δύο τρόποι έχουν

περάσει στην πρακτική των σχέσεων της δημόσιας εξουσίας με τον πολίτη. Το

ερώτημα είναι γιατί και πώς φθάσαμε σ’ αυτήν την κοινή εντύπωση στην οποία

αντανακλάται, κατά ένα μέρος της, η πραγματικότητα;

Μπορεί βάσιμα να υποστηριχθεί ότι ένας από τους λόγους είναι η επί χρόνια

παρατεινόμενη αδυναμία, ή απροθυμία, κεντρικών και αποκεντρωμένων διοικήσεων

να επέμβουν έγκαιρα και να αντιμετωπίσουν παράνομες καταστάσεις. Οι τομείς

δημόσιας ευθύνης που προσφέρονται περισσότερο για παράνομες συναλλαγές είναι

γνωστοί. Συμπτώματα παρανομίας ήσαν από χρόνια εμφανή, ιδίως στον τομέα της

πολεοδομίας. Το γεγονός ότι το Σώμα Ελεγκτών – Επιθεωρητών της Δημόσιας

Διοίκησης διαπιστώνει σε αυτόν τον τομέα σώρευση χιλιάδων εκκρεμοτήτων («TA

NEA», 3.10.2003), αποδεικνύει ότι οι άμεσα πολιτικοί και διοικητικοί υπεύθυνοι

αδράνησαν. Αυτή η εικόνα κρατικής αδράνειας μετέδιδε στην κοινωνία μήνυμα

ανοχής. Και η αίσθηση ανοχής ενθάρρυνε τους επιρρεπείς στη συναλλαγή και

καλλιέργησε σε μεγάλο τμήμα της κοινής γνώμης την εντύπωση ότι με τη συναλλαγή

μπορεί ο πολίτης να εξασφαλίσει αυτό που δικαιούται, αλλά και να καταφέρει τη

συμφέρουσα παρανομία.

III. Ισχύουσες ήδη, αλλά και προτεινόμενες, νομοθετικές διατάξεις

επιβάλλουν την τακτική υποβολή δηλώσεων και τον έλεγχο, ύστερα, της

περιουσιακής κατάστασης, δηλαδή των εμφανών περιουσιακών στοιχείων, χιλιάδων

προσώπων, κατά ορισμένους υπολογισμούς περί τα 150.000! Δύσκολα μπορεί

να εντοπίσει ο ενδιαφερόμενος πολίτης ποια ακριβώς είναι τα όργανα αυτού του

ελέγχου, ποιοι υπάγονται, σε ποιες διατάξεις και ποια η διαδικασία ελέγχου

κατά περίπτωση.

Το 1999 η κυβέρνηση προώθησε και η Βουλή κύρωσε έναν συγχρονισμένο Υπαλληλικό

Κώδικα. Με λεπτομερείς και νομοτεχνικά άρτιες διατάξεις, το άρθρο 28 αυτού του

Κώδικα καθιερώνει τον τακτικό έλεγχο των δηλώσεων και της περιουσιακής

κατάστασης των δημοσίων υπαλλήλων. Το 2002 ένας άλλος νόμος, με μια παράγραφο

λίγων λέξεων, αναθέτει τον ίδιο έλεγχο όχι μόνο των δημοσίων αλλά και χιλιάδων

άλλων υπαλλήλων (Οργανισμών Αυτοδιοίκησης, κρατικών επιχειρήσεων κ.λπ.) στο

Σώμα Ελεγκτών – Επιθεωρητών της Δημόσιας Διοίκησης (ΣΕΕΔΔ). Για τη διαδικασία

όμως, για τον τύπο και τον τρόπο υποβολής των σχετικών δηλώσεων, αυτός ο νόμος

παραπέμπει σε Προεδρικό Διάταγμα. Αυτό το Διάταγμα έως σήμερα δεν έχει

εκδοθεί.

Ανακύπτουν εδώ δύο ερωτήματα: Έχουν εφαρμοσθεί οι διατάξεις του

Υπαλληλικού Κώδικα; Εάν όχι, για ποιο λόγο δεν εφαρμόσθηκαν και ποιοι

οι υπεύθυνοι της μη εφαρμογής; Εάν πάλι εφαρμόσθηκαν, ποια συμπεράσματα

από αυτήν την εφαρμογή επέβαλαν τάχα τη νέα γενικόλογη και αόριστη ρύθμιση, η

οποία μεταθέτει σε ένα Σώμα τον έλεγχο των δηλώσεων των δημοσίων υπαλλήλων

μαζί με χιλιάδες άλλες; Από το 1999, λοιπόν, νομικές διατάξεις, πάντως

για τους δημοσίους υπαλλήλους, έχομε, φαίνεται όμως ότι μας λείπει η εφαρμογή

τους.

Τέλος, τι άραγε ισχύει σήμερα; Διατάξεις του Υπαλληλικού Κώδικα ή οι

ατελείς του νόμου για το ΣΕΕΔΔ που περιμένουν το Διάταγμα;

IV. Το πρόσφατο κυβερνητικό σχέδιο νόμου για την παρακολούθηση της

περιουσιακής κατάστασης πολιτικών και άλλων δημόσιων λειτουργών αναθέτει τον

έλεγχο των σχετικών δηλώσεων των πολιτικών σε μια υφιστάμενη ήδη τριμελή

επιτροπή. H ιδιότητα των υπαγομένων σε αυτό τον έλεγχο είναι ορισμένη και

σαφής, ο αριθμός των αντίστοιχων δηλώσεων σχετικά περιορισμένος.

Τον έλεγχο όμως ενός μεγάλου αριθμού προσώπων, που περιλαμβάνεται σε ένα

πολυσύνθετο φάσμα ιδιοτήτων και αρμοδιοτήτων (γενικοί και ειδικοί γραμματείς,

ειδικές κατηγορίες υπαλλήλων, σύμβουλοι, δήμαρχοι και αντιδήμαρχοι, μέλη

διαφόρων επιτροπών, διοικητές, πρόεδροι και διευθύνοντες σύμβουλοι νομικών

προσώπων κ.ά.), το ίδιο σχέδιο τον αναθέτει σε τρία μέλη μιας και μόνης νέας

επιτροπής. Προθεσμία περάτωσης του έργου της δεν ορίζεται.

Εάν αυτό το σχέδιο καταστεί νόμος, η παράλειψη να οριστούν δεσμευτικές

προθεσμίες, σε συνδυασμό με τον μεγάλο αριθμό τών υπό έλεγχο δηλώσεων,

επιτρέπει την πρόβλεψη ότι ή θα αποδειχθεί ανεφάρμοστος και σιωπηρά θα

εγκαταλειφθεί ή σε κάποια φάση και με κάποια αφορμή θα προταθεί ένας ακόμα

νόμος.

Αντίθετα, εάν το σχέδιο αποκέντρωνε τον έλεγχο κατά ιδιότητα των ελεγχομένων

και προέβλεπε, π.χ., μια ειδική επιτροπή ελέγχου για δημάρχους, αντιδημάρχους,

προέδρους δημοτικών επιχειρήσεων, μια άλλη για όλους τους προέδρους και τα

μέλη των επιτροπών προμηθειών κ.ο.κ., θα ήταν εφικτός ο έλεγχος μέσα σε

ορισμένες προθεσμίες και, ενδεχομένως, θα αποδεικνυόταν πιο αποτελεσματικός.

Εξάλλου, κατάλληλοι ως πρόεδροι αυτών των επιτροπών θα ήταν πρόσωπα στα οποία

να συνδυάζεται η δικαστική ιδιότητα με την ελεγκτική εμπειρία.

V. Το σχολιαζόμενο εδώ σχέδιο νόμου υπάγει στον ίδιο έλεγχο και όλα τα

πρόσωπα τα οποία ασκούν επιχείρηση ή μετέχουν σε επιχειρήσεις της καλουμένης

Μαζικής Επικοινωνίας. Επίσης, και όσα πρόσωπα προσφέρουν σε αυτά

«δημοσιογραφικές υπηρεσίες» ή «δημοσιογραφικό έργο», το οποίο συνίσταται στην

«προετοιμασία» τριών τουλάχιστον εκπομπών, ή ακόμα και… τριών δημοσιευμάτων,

ανά μήνα. Δεν γνωρίζομε εάν ο συντάκτης αυτού του σχεδίου έχει εκτιμήσει, έστω

και κατά προσέγγιση, το πλήθος των προσώπων, αλλά και των περιπτώσεων

«δημοσιογραφικής υπηρεσίας» και δημοσιογραφικού «έργου», τις οποίες υπάγει, με

αυτήν τη διατύπωση, στον έλεγχο της ίδιας πάντα τριμελούς επιτροπής.

Το ότι οι ιδιοκτήτες MME και οι δημοσιογράφοι ασκούν λειτουργία δημοσίου

ενδιαφέροντος είναι βέβαιον. Αυτή η λειτουργία όμως δεν ανήκει στην ίδια

κατηγορία στην οποία υπάγονται οι ασκούντες λειτούργημα συνδεόμενο άμεσα ή

έμμεσα με τη λειτουργία του κράτους. Ούτε οι κανόνες δεοντολογίας είναι ίδιοι

ούτε ο χαρακτήρας των ιεραρχικών σχέσεων – όπου υπάρχουν – ούτε οι διαδικασίες

ιεραρχικού ελέγχου, ο οποίος λογικά προηγείται από κάθε άλλον.

Στη νομοθεσία, η οποία διέπει τη λειτουργία των MME, θα μπορούσαν να ενταχθούν

και διατάξεις ελέγχου της περιουσιακής κατάστασης ιδιοκτητών και λειτουργών

της καλουμένης Μαζικής Επικοινωνίας. Με γνώση όμως των συνθηκών υπό τις οποίες

λειτουργούν τόσο ο Τύπος όσο και τα ηλεκτρονικά μέσα. Διατυπώσεις του

σχολιαζόμενου σχεδίου, όπως αυτή με την οποία υπάγει στον έλεγχο και όσους

προσφέρουν έργο που συνίσταται όχι στη σύνταξη αλλά στην «προετοιμασία

δημοσιευμάτων», δεν πείθουν ότι ήταν ιδιαίτερα προσεκτική η σύνταξη – ίσως και

η προετοιμασία – αυτού του σχεδίου νόμου.

VI. Με το ίδιο κυβερνητικό σχέδιο τιμωρείται «ελεγχόμενος», ο οποίος

«αποκτά περιουσιακό όφελος επωφελούμενος της ιδιότητάς του». Πρόκειται

προφανώς για το πάγια προβλεπόμενο από την ποινική μας νομοθεσία αδίκημα της

δωροδοκίας, που η τέλεσή του προϋποθέτει δημόσια ιδιότητα (άρθρα 235, 236

Ποινικού Κώδικα). Είναι ακριβές ότι οι κείμενες ποινικές διατάξεις αναφέρονται

στην ιδιότητα του υ π α λ λ ή λ ο υ. Όμως, στην έννοια του υπαλλήλου ο

Ποινικός Κώδικας, όχι ο Υπαλληλικός, υπάγει κάθε πρόσωπο στο οποίο ανατίθεται,

έστω και π ρ ο σ ω ρ ι ν ά, η άσκηση υπηρεσίας δημόσιας, δημοτικής, ή νομικών

προσώπων δημοσίου δικαίου, δηλαδή όλους τους δημοσίους λειτουργούς

συμπεριλαμβανομένων συμβούλων, γενικών γραμματέων, μελών συμβουλίων ή

επιτροπών κ.λπ. Μήπως λοιπόν θα αρκούσε, κατ’ αρχήν, η υπαγωγή στις ήδη

κείμενες διατάξεις και των προσώπων που δεν εμπίπτουν σε αυτήν την έννοια του

υπαλλήλου και η προσθήκη, ως αυτοτελούς αδικήματος, της μη προσήκουσας

υποβολής προβλεπόμενων δηλώσεων περιουσιακής κατάστασης;

Μια ουσιαστική διαφορά του σχεδίου σε σύγκριση με τις διατάξεις του Ποινικού

Κώδικα είναι ότι προβλέπει αυστηρότερες ποινές. Όμως, είναι άραγε οι

επιεικέστερες ποινές οι οποίες ενθαρρύνουν την αξίωση και την αποδοχή

οικονομικών ανταλλαγμάτων από τους, κατά το σχέδιο, «ελεγχόμενους»; Ή

μήπως φταίει, πρωταρχικά, η απροθυμία κάποιων κρατικών οργάνων να εντοπίσουν

και να ελέγξουν έγκαιρα εξόφθαλμες ενδείξεις παράβασης καθήκοντος και

ενδεχόμενης συναλλαγής; Με κάθε εκδοχή, όμως, λογικό θα ήταν η

αυστηρότητα των απειλούμενων ποινών να τελεί σε συνάρτηση προς την αξία του

παράνομου ανταλλάγματος.

Να παρατηρηθεί, τέλος, ότι οι ισχύουσες διατάξεις του Ποινικού Κώδικα υπάγουν

στο αδίκημα της δωροδοκίας όχι μόνο την απόκτηση, στην οποία περιορίζεται το

σχέδιο, αλλά και την α π α ί τ η σ η ανταλλάγματος.

Το ίδιο σχέδιο προβλέπει αυτοτελή ποινική ευθύνη της συζύγου και των τέκνων

που «απέκτησαν ή προσπορίζουν σε τρίτον περιουσιακό όφελος επωφελούμενοι της

ιδιότητας του ελεγχομένου». Είναι δύσκολο να υποθέσομε αυτή την απόκτηση

ανεξάρτητα και άσχετα προς τον κυρίως ελεγχόμενο λειτουργό, δηλαδή χωρίς τη

σύμπραξή του. Προφανώς, λοιπόν, θα πρόκειται για περιπτώσεις συμμετοχής, οι

οποίες επίσης προβλέπονται από τις γενικές διατάξεις του Ποινικού Κώδικα.

Να εξηγήσομε εδώ ότι δεν αμφισβητείται η σκοπιμότητα συμπλήρωσης των σχετικών

με το θέμα μας διατάξεων του Ποινικού Κώδικα, ώστε να ανταποκρίνονται στη

σημερινή πραγματικότητα. Αυτή η συμπλήρωση όμως, ή και τροποποίηση, θα πρέπει

να επιδιωχθεί με την εκπόνηση από έγκυρους νομικούς σχεδίου διατάξεων με

νομοτεχνική επεξεργασία που να επιτρέπει την ένταξή τους στον Ποινικό Κώδικα.

Οι διατάξεις των Κωδίκων, πολύ περισσότερο του Ποινικού Κώδικα, δεν

καταργούνται σιωπηρά με νομοθετήματα ευκαιριακά, με τα οποία επιδιώκεται

περισσότερο η κατασίγαση της λαϊκής δυσφορίας και ο εντυπωσιασμός της κοινής

γνώμης. Ζητήματα κρίσιμης σημασίας, όπως αυτά που γεννούν ενδεχόμενες πράξεις

παράνομης συναλλαγής δημοσίων λειτουργών, απαιτούν ρυθμίσεις οι οποίες να

εμπνέουν το αίσθημα διάρκειας και σταθερότητας.

Το ζητούμενο είναι η εξυγίανση της δημόσιας ζωής. Ο ανταγωνισμός αξιωματικής

αντιπολίτευσης και κυβέρνησης σε εντυπωσιακές εξαγγελίες και αμοιβαίες

κατηγορίες δεν συμβάλλουν σε αυτήν την εξυγίανση. Ούτε η αξιοπιστία του

κράτους και της πολιτικής αποκαθίσταται με τη νομοθετική πληθοπαραγωγή.