Αναζήτηση
|
|
Ι. Οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές έγιναν γνωστές στο ευρύτερο κοινό της
χώρας μας μέσα από τις ευρωπαϊκές εμπειρίες όπως αυτές διδάχθηκαν και
διαδόθηκαν κυρίως κατά την τελευταία δεκαετία. Ιδιαίτερη ανάπτυξη και
κοινωνική στήριξη απέκτησαν μετά τη σκανδαλολογία και μια κάποια διαδικασία
απαξίωσης της πολιτικής που άρχισε από τα τέλη της δεκαετίας του ’80. Σύμφωνα
με τις διάχυτες απόψεις που αναδείχθηκαν μέσα από τα μέσα μαζικής ενημέρωσης,
υπάρχουν ευαίσθητες περιοχές, οι οποίες θα πρέπει να βγουν εκτός πεδίου
(κομματικής) πολιτικής, να αντιμετωπισθούν «τεχνοκρατικά» από «σοφούς», ώστε η
πολιτική να βρει και τα αναγκαία της αντίβαρα μέσα στην κοινωνία.
ΙΙ.Οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές έλκουν την καταγωγή από τις
Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής. Από τις αρχές του αιώνα διαμορφώθηκε στη χώρα
αυτή μια ιδιότυπη νομική παράδοση, κατά την οποία, χώροι άσκησης διοίκησης που
έχουν τεχνικό χαρακτήρα πρέπει να αποσπώνται τής κατά υπουργεία οργάνωσης της
δημόσιας διοίκησης και να ανατίθενται σε ειδικούς οργανισμούς (agencies). Οι
οργανισμοί αυτοί, τμήμα της ευρύτερης αρμοδιότητας του προέδρου των Ηνωμένων
Πολιτειών ως αρχηγού της εκτελεστικής εξουσίας, συγκροτούνται γύρω από ένα
συμβούλιο το οποίο έχει αποφασιστικές αρμοδιότητες διοικητικού ή και οιονεί
δικαστικού χαρακτήρα, ανάλογα με τον νόμο που δημιουργεί και διέπει καθένα
τους.
Τα συμβούλια αυτών των οργανισμών διορίζονται από τον πρόεδρο των Ηνωμένων
Πολιτειών, συνήθως με τη συγκατάθεση της Γερουσίας. Στην Ευρώπη υπερεκτιμάται
το δικαίωμα αυτό της Γερουσίας, ενώ διαφεύγει της προσοχής ότι στη χώρα αυτή
αναγνωρίζεται ως πλήρες και σεβαστό το δικαίωμα του προέδρου να διορίζει στη
δημόσια διοίκηση τους πολιτικούς του φίλους, όπου νομίζει ότι θα υπηρετήσουν
καλύτερα τις πολιτικές του.
Μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο, το αμερικανικό δημόσιο δίκαιο άρχισε να ελκύει
την προσοχή της Ευρώπης και σε ό,τι αφορά τις αρχές αυτές, ιδιαίτερα στη
Γαλλία και τη Γερμανία. Άλλωστε, το ημιπροεδρικό σύστημα της Γαλλίας
επηρεάσθηκε σε σημαντικότερη έκταση από κάθε άλλο από την υπερατλαντική
Δημοκρατία. Λίγο λίγο, σημαντικές δραστηριότητες της δημόσιας διοίκησης
κατελείφθησαν σε «ανεξάρτητες» διοικητικές αρχές, δηλαδή ειδικά συμβούλια επί
των οποίων ο υπουργός δεν θα μπορούσε να ασκήσει πολιτική επιρροή. Βέβαια, ένα
από τα χαρακτηριστικά του τρόπου με τον οποίο αντιλαμβάνονται στη Γαλλία τις
ανεξάρτητες διοικητικές αρχές είναι ότι πολύ συχνά τοποθετούνται επικεφαλής
τους μέλη του Συμβουλίου της Επικρατείας, στελέχη δηλαδή τα οποία έχουν υψηλή
εκπαίδευση και φρόνημα υπηρεσίας του Κράτους.
Γρήγορα προέκυψε ένα νομικό πρόβλημα, κυρίως σε χώρες αμιγούς κοινοβουλευτικού
συστήματος: πώς είναι δυνατόν οι αρχές αυτές να συμβιβασθούν με τη θεμελιώδη
αρχή του κοινοβουλευτικού συστήματος, κατά την οποία ο υπουργός είναι
υπεύθυνος ενώπιον της Βουλής για ό,τι συμβαίνει στον χώρο της καθ’ ύλη
αρμοδιότητας του υπουργείου του, ακόμη και εάν δεν το γνωρίζει πράγματι.
ΙΙΙ. Στις ημέρες μας έχουν τόσο πολύ διαφημισθεί οι ανεξάρτητες
διοικητικές αρχές από ένα μέρος της επιστήμης και της πολιτικής, ώστε η
παρουσία και η ανάπτυξή τους είναι πλέον και στη χώρα μας αναπόδραστη
πραγματικότητα.
Θεωρώ λοιπόν χωρίς νόημα τη συζήτηση για την εν γένει αποδοχή ή απόρριψή τους,
αφού ήλθαν στον δημόσιο βίο μας και εγκαταστάθηκαν τουλάχιστον σ’ αυτή τη φάση
ανάπτυξής του. Ανήκουν στην εποχή μας και τον σύγχρονο τρόπο οργάνωσης της
δημόσιας διοίκησης. Αν και δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι οι δραστηριότητες
που ανατίθενται συνήθως σε τέτοιες αρχές ασκούνταν παραδοσιακά από γενικές
διευθύνσεις υπουργείων, των οποίων οι επικεφαλής ποτέ δεν ονειρεύτηκαν ούτε
τις αμοιβές ούτε το ειδικό καθεστώς προνομίων αλλά ούτε και τη δημοσιότητα και
διακριτή θέση που καταλαμβάνουν στον δημόσιο βίο και απολαμβάνουν οι επίγονοί
τους.
Όπως εξελίσσονται τα πράγματα, όλες οι κρίσιμες για κάθε διακυβέρνηση περιοχές
του δημόσιου βίου της χώρας έχουν ήδη αφεθεί ή θα αφεθούν οσονούπω σε
ανεξάρτητες διοικητικές αρχές. Με τον τρόπο αυτό η κυβερνητική πλειοψηφία
είναι ευχαριστημένη διότι απαλλάσσεται, και μάλιστα μέσα από θεσμικές
διαδικασίες, των πιο καυτών προβλημάτων, αφού την ευθύνη της διεκπεραίωσής
τους αναλαμβάνουν τρίτοι και μάλιστα μη πολιτικοί. Αλλά και η αντιπολίτευση
είναι ευχαριστημένη, διότι στερημένη για πάρα πολλά χρόνια της εξουσίας
ευελπιστεί για λιγότερο «πολιτική» διοίκηση στους ευαίσθητους τομείς αυτούς ή
ακόμη και τη δημιουργία άλλων καναλιών επικοινωνίας με τις αρχές αυτές.
Άλλωστε, ως «ανεξαρτησία» έγινε λίγο λίγο αντιληπτή στη χώρα μας η άμεσα ή
έμμεσα πολιτική συνύπαρξη όλων των κομμάτων στις συνθέσεις των αρχών αυτών, η
οποία βέβαια εξασφαλίζεται κυρίως όταν τα μέλη τους ορίζονται από τη Βουλή και
μάλιστα με αυξημένες πλειοψηφίες.
Προβάλλεται έντονα η άποψη ότι οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές είναι
απαραίτητες, διότι εξασφαλίζουν την αμεροληψία και την ουδετερότητα κατά τη
λήψη των αποφάσεων.
Η αμεροληψία και η ουδετερότητα της διοίκησης όμως είναι ένα από τα βασικά της
χαρακτηριστικά και θεμελιώδη καθήκοντα έτσι κι αλλιώς και μάλιστα ήδη από τον
19ο αιώνα. Το ότι ο επικεφαλής του υπουργείου υπουργός έχει πολιτική προέλευση
δεν τον καθιστά περισσότερο ελεύθερο από τους υπαλλήλους του σε ό,τι αφορά
αυτές τις απαιτήσεις του κράτους δικαίου.
Προβάλλεται περαιτέρω ότι ο διορισμός των μελών αυτών των αρχών δεν πρέπει να
γίνεται από την κυβέρνηση αλλά από τη Βουλή, επειδή αυτή εκπροσωπεί όλη την
κοινωνία και τη σύνθεση των πολιτικών απόψεων.
Η άποψη αυτή συνιστά προφανή άρνηση της πεμπτουσίας του πολιτικού μας
συστήματος που είναι προεδρική κοινοβουλευτική δημοκρατία. Χαρακτηριστικό του
κοινοβουλευτικού μας συστήματος είναι ο συγκεκριμένος τρόπος με τον οποίο η
κυβερνητική πλειοψηφία και καθένας από τα μέλη της κυβερνήσεως είναι υπεύθυνοι
και λογοδοτούν. Είναι ελεγχόμενοι καθημερινώς από τη Βουλή, ελέγχονται δε
απευθείας από τον λαό όταν το αργότερο κάθε τέσσερα χρόνια διεξάγονται γενικές
εκλογές. Το κοινοβουλευτικό σύστημα, όπως μάλιστα έχει επί του παρόντος
ειδικότερα προσδιορισθεί στη χώρα μας μέσα από το εκλογικό σύστημα της
ενισχυμένης αναλογικής, επιθυμεί την ύπαρξη κυβερνήσεων όπου ο υπεύθυνος είναι
πάντοτε ορατός και αυτός είναι η εντολοδόχος πλειοψηφία, η εντολοδόχος
κυβέρνηση, το καθένα εντολοδόχο μέλος της κυβερνήσεως.
Σημειωτέον, ότι ο τρόπος αυτός λειτουργίας του πολιτεύματος δεν επιτρέπεται να
αλλοιωθεί ούτε με νεώτερη ειδική συνταγματική διάταξη, διότι το θεμελιώδες
άρθρο 1 παρ. 1 του ισχύοντος Συντάγματος που προβλέπει ως μορφή του
πολιτεύματος την προεδρική κοινοβουλευτική δημοκρατία όχι μόνο δεν
συμπεριλαμβάνεται μεταξύ των υπό αναθεώρηση στην τρέχουσα διαδικασία
διατάξεων, αλλά δεν είναι καν αναθεωρήσιμο.
Συνεπώς, την ευθύνη του διορισμού των οργάνων της διοικήσεως πρέπει να την
έχει κάποιος από εκείνους που μπορούν να προσδιορισθούν επακριβώς, ώστε και να
μπορούν να τιμωρηθούν ενδεχομένως μέσα από τους μηχανισμούς του
κοινοβουλευτικού συστήματος, εάν η επιλογή των προσώπων που έκαναν αποδειχθεί
μη επιτυχής.
Θεωρώ ότι, προκειμένου να δοθεί το ύψιστο δυνατό κύρος στις ανεξάρτητες
διοικητικές αρχές, θα πρέπει τα μέλη τους να διορίζονται είτε από τον
Πρωθυπουργό είτε από το Υπουργικό Συμβούλιο, δηλαδή ένα από τα ανώτατα όργανα
του Κράτους μεταξύ εκείνων που εμπλέκονται στο σύστημα της κοινοβουλευτικής
ευθύνης. Το ότι τα διορίζοντα όργανα αυτά έχουν πολιτικό χρώμα δεν υπονομεύει
το κύρος εκείνων που θα κληθούν εκάστοτε να στελεχώσουν τη καθεμία ανεξάρτητη
διοικητική αρχή, διότι η ανεξαρτησία είναι κάτι που πηγάζει από τη θεσμική
κατοχύρωση της αρχής απέναντι στους κυβερνώντες αλλά και από την αξιοπρέπεια
εκείνου που περιβάλλεται τον συγκεκριμένο θώκο. Όταν αυτά υπάρχουν, η
ανεξαρτησία είναι δεδομένη· όταν δεν υπάρχουν, η ανεξαρτησία είναι φενάκη. Με
τον τρόπο αυτό, όταν η ανεξάρτητη διοικητική αρχή επιτύχει στο έργο της,
εκείνος που τους διόρισε θα επιβραβευθεί από τον λαό για τις επιλογές του, ενώ
όταν αποτύχει, εκείνος που τους διόρισε θα ελεγχθεί και θα τιμωρηθεί.
IV. Η ελληνική νεωτεριστική αριστερά ανδρώθηκε τις τελευταίες δεκαετίες
και κυρίως κατά τη διάρκεια της δικτατορίας και μετά, κάτω από τη βαριά
επιρροή του ιταλικού πολιτικού γίγνεσθαι. Μην επιδιώκοντας να κατακτήσει άμεσα
την εξουσία, ανέπτυξε τη λογική του κοινωνικού ελέγχου της εξουσίας στο
έπακρο. Στην ιταλική πραγματικότητα γοητεύθηκε από πολλά στοιχεία, κυρίως όμως
από τις τεχνικές που αναπτύχθηκαν εκεί όταν η διεθνής πολιτική συγκυρία δεν
μπορούσε να ανεχθεί την ανάληψη της εξουσίας από το ιταλικό Κομμουνιστικό
Κόμμα. Εκείνη την εποχή διαμορφώθηκαν κοινοβουλευτικές και σε τελική ανάλυση
κομματικές τεχνικές, διά των οποίων το αποκλεισμένο από την εξουσία ιταλικό
Κομμουνιστικό Κόμμα συγκυβέρνησε διά της Βουλής και της συνεργασίας των
κομματικών μηχανισμών.
Διέφυγε όμως στη χώρα μας της προσοχής ότι εκείνες οι πρακτικές που
χαρακτηρίσθηκαν από τη συγκυβέρνηση των κομματικών επιτελείων οδήγησαν
νομοτελειακά στην καθολική διαφθορά, με όλες τις έννοιες της λέξης, του
ιταλικού πολιτικού συστήματος και στη συνέχεια στην κατάρρευση της λεγόμενης
πρώτης Ιταλικής Δημοκρατίας.
Ο Σπυρίδων Φλογαΐτης είναι καθηγητής της Νομικής Σχολής του
Πανεπιστημίου Αθηνών.
