Ο Υπαλληλικός Κώδικας του αύριο

Ο ελληνικός Υπαλληλικός Κώδικας (ΥΚ) παρουσιάζει δύο χαρακτηριστικά γνωρίσματα: Αφενός, ενσωματώνει τις αρχές του φιλελεύθερου κράτους δικαίου εις ό,τι φορά τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των δημοσίων υπαλλήλων. Αφετέρου, υπολείπεται της ενσωμάτωσης σύγχρονων διοικητικών μεθόδων και εργαλείων που μπορούν να οδηγήσουν στην αποτελεσματικότητα, στην αποδοτικότητα και στην αξιοκρατία.

Τι είναι, όμως, εκείνο που παρά τις αλλεπάλληλες προσπάθειες από διαφορετικές πολιτικές δυνάμεις και σε διαφορετικό ιστορικό χρόνο εμποδίζει τη σύγκλιση του ελληνικού ΥΚ με τους αντίστοιχους άλλων δυτικών χωρών;

Εν πρώτοις, η μη ενσωμάτωση της αρχής της διαφοροποίησης. Σήμερα, ο ΥΚ εφαρμόζεται αδιαφοροποίητα σε ό,τι συνομολογείται ως δημόσιος τομέας. Με βάση, όμως, μια διοικητική οπτική που θα ταξινομούσε τους δημόσιους φορείς αναλόγως του έργου που κάνουν και των υπηρεσιών που παρέχουν, θα έπρεπε ο ΥΚ να διαφοροποιούσε, αναλόγως, τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις, τους τρόπους εισόδου, ανέλιξης και κινητικότητας καθώς και τις πειθαρχικές ποινές: Ενας υπάλληλος γραφείου με ευθύνη την ταξινόμηση τιμολογίων δεν θα πρέπει να έχει το ίδιο πλαίσιο λειτουργίας και οργάνωσης με έναν ιπτάμενο μαχητικού αεροσκάφους ή με έναν νευροχειρουργό. Παρόλο που η ισοπεδωτική εφαρμογή του ΥΚ αντισταθμίζεται από την επικράτηση ειδικών διατάξεων ή και άτυπων μορφών οργάνωσης, δεν αρκεί, αφού αυτές εφαρμόζονται, συχνά, μεροληπτικά.

Η έλλειψη κουλτούρας εφαρμογής των αρχών και των ρυθμίσεων αποτελεί έναν δεύτερο σοβαρό λόγο που δεν επιτρέπει τη σύγκλισή μας με άλλους Κώδικες και αναπτυγμένες δημόσιες διοικήσεις. Είναι γνωστό ότι η μη εφαρμογή των νόμων που θεωρείται οιονεί ενδημική ασθένεια του ελληνικού διοικητικού συστήματος βρίσκει την εφαρμογή της και στην περίπτωση του ΥΚ. Παρόλο που η ελληνική πολιτεία κατάφερε να διαψεύσει τη δοξασία αυτή με τη δημιουργία του ΑΣΕΠ, της Ανεξάρτητης Αρχής που εφάρμοσε και συνεχίζει να εφαρμόζει τις διατάξεις του Συντάγματος και του ΥΚ που εγγυώνται την ισότιμη και αδιαμεσολάβητη πρόσβαση κάθε Ελληνα/Ελληνίδας στο ελληνικό Δημόσιο, εξακολουθούν να υπάρχουν σοβαρότατα ελλείμματα εφαρμογής όσων ο Κώδικας διαλαμβάνει.

Ο νομικισμός είναι ένας τρίτος αρνητικός παράγοντας για τη διοικητική ανάπτυξη. Είναι η αντίληψη και πρακτική σύμφωνα με την οποία καθετί που επιτρέπεται πρέπει να περιγράφεται με εξαντλητικό τρόπο σε διατάξεις νόμων. Αυτό περιορίζει δραστικά τη διακριτική ευχέρεια της διοικήσεως και οδηγεί σε πολυνομία και κακονομία. Η βάση του νομικισμού είναι η κρίση εμπιστοσύνης μεταξύ του κράτους και των συναλλασσόμενων πολιτών. Σημαντικό ρόλο στην καλλιέργειά της παίζει η καλλιεργούμενη εχθροπάθεια μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα από μερίδα ιδεοληπτικών κοινωνικών εταίρων.

Τελευταίος αλλά όχι έσχατος παράγοντας διοικητικής καχεξίας είναι ο πελατειασμός. Παρόλο που η Ελλάδα δεν χαρακτηρίζεται, πια, από πελατειακά συστήματα λατινοαμερικανικού τύπου, εξακολουθούν να υπάρχουν σοβαροί θύλακοι πελατειακών διευθετήσεων. Οι διοικήσεις των νομικών προσώπων που εποπτεύονται από υπουργεία και ΟΤΑ και οι μετακλητοί, ο αριθμός των οποίων διαρκώς αυξάνεται, αποτελούν τέτοια χαρακτηριστικά παραδείγματα.

Αν ο ΥΚ του 1951 αποτέλεσε ένα προοδευτικό για την εποχή του νομοθέτημα, σήμερα έχει, χωρίς αμφιβολία, ξεπεραστεί. Η κατά περιόδους προσθήκη εμβόλιμων διατάξεων που εκσυγχρονίζουν ορισμένα τμήματά του δεν αρκεί.

Χρειάζεται μια συγκροτημένη, συστηματική προσπάθεια που θα ενσωματώσει σε ένα λειτουργικό όλον τόσο τις διαχρονικές κατακτήσεις του ΥΚ όσο και τις νεότερες κατακτήσεις της διοικητικής επιστήμης και της οργανωσιακής θεωρίας, οδηγώντας το ελληνικό Δημόσιο και τους δημοσίους υπαλλήλους σ’ ένα καλύτερο και ελπιδοφόρο μέλλον.

Ο Π. Καρκατσούλης είναι εμπειρογνώμων Δημόσιας Διοίκησης, σύμβουλος ΑΣΕΠ, π. βουλευτής