Αναζήτηση
|
|
Η επικείμενη αναθεώρηση του ισχύοντος Συντάγματος φέρνει στην επικαιρότητα
ζητήματα οργάνωσης της διοικητικής δικαιοσύνης.
Ι Η ελληνική διοικητική δικαιοσύνη βρίσκει τα θεμέλιά της στο έργο τού
εκ των αντιβασιλέων Γεωργίου Λουδοβίκου φον Μάουρερ, που εισήγαγε αυτούσιο το
γαλλικό σύστημα στην Ελλάδα. Το Συμβούλιο της Επικρατείας παρέσυρε η
Επανάσταση του 1862, ενώ το Ελεγκτικό Συνέδριο επέζησε για να αποτελεί σήμερα
το αρχαιότερο διοικητικό δικαστήριο της χώρας.
Ο Ελευθέριος Βενιζέλος επανίδρυσε το Συμβούλιο της Επικρατείας, που άρχισε να
λειτουργεί το 1929. Ακολουθώντας μερικώς το γαλλικό πρότυπο, διατήρησε τη
διπλή φύση του οργάνου, τη δικαστική ως κύρια και τη διοικητική ως
δευτερεύουσα. Στο μεταξύ το Σύνταγμα του 1975 ενέταξε στο κεφάλαιο της
Δικαιοσύνης το Ελεγκτικό Συνέδριο, ενώ προέβλεψε τη λειτουργία πλήρους
συστήματος διοικητικής δικαιοσύνης.
ΙΙ Τα πράγματα εξελίχθησαν ιδιόρρυθμα τα τελευταία είκοσι πέντε χρόνια.
Το Συμβούλιο της Επικρατείας εξελίχθηκε στην πράξη στο κατ’ εξοχήν
συνταγματικό δικαστήριο της χώρας. Περαιτέρω όμως διεκδίκησε και ρόλο ρυθμιστή
της οικονομικής ανάπτυξης, κυρίως μέσα από τη νομολογία του 5ου Τμήματος. Το
Συμβούλιο της Επικρατείας ήταν πάντοτε ευαίσθητο στα θέματα περιβάλλοντος,
κατά την περίοδο δε αυτή οικοδόμησε ένα σύστημα, για το οποίο κατ’ αρχήν η
κοινωνία τού οφείλει πολλά. Δεν απέφυγε όμως τις υπερβολές και αυτές είναι
τελικά που μετρούν για τους θεσμούς.
Το Ελεγκτικό Συνέδριο διεκδίκησε και πέτυχε την αναγνώριση αμιγούς δικαστικού
χαρακτήρα. Τούτο προκάλεσε τη θεσμική παραμόρφωσή του, αφού απεμπόλησε την
ευλυγισία και τη λογική της διοίκησης.
Στη σκιά των δύο ανωτάτων διοικητικών δικαστηρίων αναπτύχθηκε η τακτική
διοικητική δικαιοσύνη και βρήκε τον δρόμο της μέσα στα πρώτα δύσκολα στάδια
ανάπτυξης ίδιας ταυτότητας.
ΙΙΙ Είναι καιρός, έναν αιώνα μετά τη λειτουργία του ισχύοντος στην
Ελλάδα συστήματος δικαιοσύνης, να ξανασκεφθούμε το ζήτημα από την αρχή.
1.Το Σύνταγμα οργανώνει τη διοικητική δικαιοσύνη, κατανέμει
αρμοδιότητες, κατοχυρώνει δικαιοδοσίες και καθιερώνει ένα γενικό κριτήριο
διάκρισης υποθέσεων σε διοικητικές και ιδιωτικές.
Τούτο οφείλεται στις περιπέτειες της δημόσιας ζωής μέχρι το 1975. Το Σύνταγμα
κωδικοποίησε τα προβλήματα του παρελθόντος και εγγυήθηκε ότι δεν θα
ξανασυμβούν.
Θεωρώ ότι το νέο Σύνταγμα θα πρέπει να είναι μικρό και όχι αναλυτικό. Να δώσει
το μήνυμα ότι το πολιτικό μας σύστημα είναι και αισθάνεται ασφαλές, ότι με το
Σύνταγμα προσδιορίζει το μέλλον αντί να κωδικοποιεί το παρελθόν. Επειδή όμως
δεν φαίνεται να είναι αυτή γενικότερη τάση, το ελάχιστο θα ήταν η επιφύλαξη
υπέρ του νόμου για την κατανομή δικαιοδοσίας, μεταξύ διοικητικής και πολιτικής
δικαιοσύνης.
2.Κεντρικό ζήτημα είναι η ποιότητα και η ταχύτητα της παρεχόμενης
δικαιοσύνης, η οργάνωσή της με τρόπο που να συμβάλλει στην αναβάθμιση της
ποιότητας της Δημόσιας Διοίκησης και της διακυβέρνησης της χώρας.
Θεωρώ ότι η χώρα θα πρέπει να ξαναστρέψει τα βλέμματα στην Αγγλία, τη χώρα από
την οποία εμπνεύσθηκε και στο παρελθόν τον τρόπο οργάνωσης της δημοκρατικής
της ζωής.
Εκεί η δικαιοσύνη οργανώνεται σε δύο παράλληλα μεταξύ τους συστήματα.
Δικαστήρια ευέλικτα, ταχείας απονομής δικαιοσύνης είναι αναπεπταμένα σε όλη τη
χώρα, όπου ο καθένας μπορεί, με ελάχιστο κόστος, να προσφύγει. Παράλληλα, ένα
κεντρικό δικαστήριο συγκεντρώνει τους καλύτερους νομικούς. Επιβλέπει και
εγγυάται την ομαλή και ποιοτική δικαιοσύνη από τα επαρχιακά δικαστήρια και
καθένας μπορεί να καταφύγει σ’ αυτό είτε εξ αρχής, είτε εάν δεν έχει
ικανοποιηθεί από τη συνήθη δικαιοσύνη. Το δικαστήριο αυτό, που είναι
οργανωμένο σε πρωτοδικείο, εφετείο και ανώτατο δικαστήριο, παρέχει ακριβή αλλά
ταχύτατη δικαιοσύνη και εγγυάται την ενότητα και την ποιότητα της νομολογίας.
Όλα τα μέλη του ανωτάτου δικαστηρίου επιλέγονται από την κυβέρνηση και είναι
ζήτημα προσωπικής τιμής για τον καθένα τους να αποδείξει ότι τιμά το
λειτούργημά του. Η εισαγωγή αυτού του συστήματος θα ήταν προς όφελος του
πολίτη, διότι θα απολάμβανε ταχείας και ποιοτικής δικαιοσύνης. Θα ήταν επίσης
προς όφελος της δικαιοσύνης, η οποία στο ανώτατό της επίπεδο απασχολείται
ενίοτε, σχεδόν δωρεάν και εις βάρος του Έλληνα φορολογουμένου, με υποθέσεις
χωρίς νομολογιακή αξία. Θα ήταν επίσης προς όφελος της δημοκρατίας, διότι οι
δικαστές του ανωτάτου δικαστηρίου θα επιλέγονταν μεταξύ των αρίστων
επιτυχημένων δικηγόρων της χώρας με ευθύνη της κυβέρνησης, δηλαδή εκείνων που
καλούνται σε τακτά χρονικά διαστήματα να απολογηθούν στον λαό για τις πράξεις
τους.
3.Από το άλλο μέρος πρέπει να ξανασκεφθούμε τον ρόλο του Συμβουλίου της
Επικρατείας, ενός δικαστηρίου το οποίο, παρά τα ενδεχόμενα λάθη και τις
υπερβολές του, έχει καταξιωθεί στη συνείδηση του Έλληνα πολίτη ως ένα
δικαστήριο ανωτάτης ποιότητος.
Θεωρώ ότι είναι καιρός να του χορηγηθούν ευρύτεροι ρόλοι και οργάνωση κατά το
αρχέτυπό του, το γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας. Το γαλλικό Συμβούλιο της
Επικρατείας είναι, εκτός από δικαστήριο, ένα από τα μεγάλα σώματα της
διοικήσεως. Τα μέλη του προέρχονται από όλους τους τομείς της δημόσιας ζωής
και μάλιστα ανεξαρτήτως νομικής παιδείας. Στα διοικητικά τμήματα γίνεται
νομοτεχνική επεξεργασία κανονιστικών πράξεων της διοικήσεως όλων των ειδών,
ενώ η Ολομέλεια εκφράζει με εχεμύθεια τη γνώμη της για τα νομοσχέδια, μάλιστα
δε και για τη σκοπιμότητά τους.
Τα μέλη του μπορούν να τοποθετούνται σε υψηλόβαθμες θέσεις άσκησης ενεργού
διοίκησης, πρακτική από την οποία ωφελούνται τόσο η ποιότητα της διοίκησης όσο
και η ποιότητα των δικαστικών αποφάσεων. «Όταν δικάζεις τη διοίκηση, διοικείς
εσύ ο ίδιος», όπως είπε ο Portalis, και είναι πολύ σημαντικό για τον
διοικητικό δικαστή να γνωρίζει τη διοίκηση από μέσα, με τις δυνατότητες και
αδυναμίες της.
Τέλος, το γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας είναι πρότυπο και για τον τρόπο με
τον οποίο γίνεται κανείς μέλος του. Συνήθως ο δρόμος περνάει από την ΕΝΑ, ένα
μεταπτυχιακό σχολείο ανωτάτου κύρους ειδικευμένο σε θέματα διοικητικά. Εκεί
ευαισθητοποιείται ο μελλοντικός δικαστής στην ιδέα της ενότητας των
λειτουργιών ενεργού διοίκησης και δικαστικής. Άλλοι εισέρχονται «απ’ έξω» όπως
λέγεται, μεταξύ προσωπικοτήτων, κατά την επιλογή της κυβέρνησης. Έτσι, μεταξύ
άλλων, δυναμικά στοιχεία της τακτικής διοικητικής δικαιοσύνης, έχουν μια
δεύτερη ευκαιρία, προς ωφέλεια βεβαίως της ποιότητος.
Θεωρώ ότι αυτό το πρότυπο πρέπει να εισαχθεί στην ολότητά του στην Ελλάδα. Θα
προσφέρει στον δημόσιο βίο ένα σώμα ανωτάτων δημοσίων λειτουργών που θα
εμπνέονται από πνεύμα υπηρεσίας του κράτους και του πολίτη, που θα αισθάνονται
τη διακυβέρνηση της χώρας ως δική τους υπόθεση, που θα είναι το επάγγελμά
τους, στο όνομα του δημοσίου συμφέροντος, να περιορίζουν την πολιτική εξουσία,
όχι αποφασιστικά, αλλά συμβουλεύοντάς την με την πείρα και το υψηλό τους
ανάστημα.
4.Πολύς λόγος έχει γίνει για τον τρόπο ανάδειξης της ηγεσίας της
δικαιοσύνης. Θεωρώ ότι το ισχύον σύστημα είναι τουλάχιστον καλύτερο από όσα
άλλα έχουν κατά καιρούς προταθεί. Από τα παραπάνω προκύπτει ότι είμαι
υπέρμαχος ενός συστήματος όπως το αγγλικό, όπου η κυβέρνηση διορίζει όλους
τους ανώτατους δικαστές. Δεν πιστεύω στην πολιτική υποκρισία που επέβαλλε στη
δικαιοσύνη το μετεμφυλιακό ελληνικό κράτος. Αντίθετα, πιστεύω ότι ο καθένας
μπορεί να έχει τις πολιτικές του πεποιθήσεις και να τις κάνει γνωστές μάλιστα
αν το επιθυμεί. Κάθε άλλη επιλογή εξυπηρετεί μόνο τους διαδρόμους και το
κουτσομπολιό, που οπωσδήποτε μόνο κακό κάνει στο κύρος του δικαστή. Δεν
δέχομαι ότι η πολιτική εξουσία έχει κάποιο μίασμα που πρέπει να κρατήσουμε
μακριά από τη δικαιοσύνη.
5.Το Ελεγκτικό Συνέδριο πρέπει να συμφιλιωθεί με την ιδέα ότι είναι
καλύτερο να αναγνωρισθεί και πάλι ο διφυής του χαρακτήρας. Θα αναπτύξει έτσι
τρόπους διοικητικού ελέγχου που τώρα τού είναι αδύνατοι και θα διαδραματίσει
κεντρικό ρόλο στη δημοσιονομική διαχείριση της δημόσιας ζωής. Δικαστικές και
διοικητικές δραστηριότητες θα αναπτυχθούν αρμονικά μεταξύ τους με ευθύνη του
Προέδρου.
Ο Σπυρίδων Ι. Φλογαΐτης είναι καθηγητής της Νομικής Πανεπιστημίου
Αθηνών.
