Πώς και γιατί νομοθετούμε; Το επιτελικό κράτος στην πράξη

Εξι μήνες μετά τη δημοσίευση του Ν. 4622/2019 για το επιτελικό κράτος, όλα είναι πλέον έτοιμα για την έναρξη εφαρμογής μιας νέας νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας που αποσκοπεί στο να αντιμετωπίσει τις διαρθρωτικές παθογένειες της πολυνομίας και της κακονομίας στη χώρα μας. Σύμφωνα με τη νομοθετική σύλληψη, σε ό,τι αφορά τον κυβερνητικό προγραμματισμό, οι νομοθετικές πρωτοβουλίες δεν αναπτύσσονται στο κενό ούτε αποτελούν πρόσκαιρες ή μεμονωμένες επιλογές μελών της κυβέρνησης, υπό την πίεση των αναγκών της καθημερινότητας, αλλά σχεδιάζονται και ιεραρχούνται σε ετήσια βάση. Πέραν όμως του κυβερνητικού προγραμματισμού, ο Ν. 4622/2019 θεσπίζει συγκεκριμένες διαδικασίες και ως προς τη νομοπαρασκευή σχεδίων νόμων και κανονιστικών πράξεων. Ο Ν. 4622/2019 υπερβαίνει ποιοτικά τις προηγούμενες απόπειρες νομοθετικής κατοχύρωσης της καλής νομοθέτησης, καθώς δεν περιορίζεται στη θέσπιση ουσιαστικών κανόνων, αλλά παρέχει επιπλέον τις αναγκαίες προς τούτο διαδικαστικές εγγυήσεις. Χωρίς να θίγεται η νομοθετική πρωτοβουλία των υπουργών, ενισχύεται έτσι ο ρόλος της Προεδρίας της Κυβέρνησης ως του μόνου δυνατού κεντρικού θεματοφύλακα της καλής νομοθέτησης. Εντός της Προεδρίας, η νέα Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων δεν συνιστά απλώς μια μετονομασία της πρώην Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης, αλλά μια νέα οργανική μονάδα, η θεμελιώδης αποστολή της οποίας, στο πλαίσιο του επιτελικού κράτους, έγκειται στη διασφάλιση της συνοχής και του συντονισμού της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας και την αποτελεσματική εφαρμογή των αρχών και εργαλείων της καλής νομοθέτησης.

Το μοντέλο νομοπαρασκευής του Ν. 4622/2019 αναθέτει τη σύνταξη του κάθε νομοσχεδίου σε νομοπαρασκευαστικές επιτροπές που λειτουργούν σε επίπεδο Προεδρίας της Κυβέρνησης, τα κείμενα των οποίων αξιολογούνται εν τέλει από ένα διεπιστημονικό όργανο σταθερής σύνθεσης - την Επιτροπή Αξιολόγησης Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας, στην οποία συμμετέχουν τόσο νομικοί όσο και οικονομολόγοι. Η Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης που συνοδεύει το νομοσχέδιο και καταρτίζεται με τον ίδιο τρόπο όχι μόνο ενώνει σε ένα συνεκτικό κείμενο όλες τις διάσπαρτες, μέχρι τώρα, εκθέσεις, αλλά συμπληρώνεται στη βάση σαράντα συγκεκριμένων πεδίων που της προσδίδουν ουσιαστικό περιεχόμενο. Για πρώτη φορά περιλαμβάνει μια έκθεση νομιμότητας που εξετάζει τη συμφωνία των προτεινόμενων διατάξεων με υπερνομοθετικούς κανόνες δικαίου και μια έκθεση εφαρμογής που καταγράφει τα αναγκαία βήματα για την εφαρμογή του νόμου και το χρονοδιάγραμμά τους. Ιδιαιτέρως σημαντική για την επιτυχία αυτού του εγχειρήματος είναι και η σύσταση, με τον Ν. 4622/2019, ενός νέου διυπουργικού κλάδου Επιτελικών Στελεχών της Διοίκησης, με τις ειδικότητες Αναλυτών Δημοσίων Πολιτικών, Νομοτεχνών και Αναλυτών Ψηφιακής Πολιτικής, που θα καταστήσει μεσοπρόθεσμα δυνατή τη στελέχωση της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων με εξειδικευμένους δημοσίους υπαλλήλους, διασφαλίζοντας έτσι τη διοικητική συνέχεια. Το επιτελικό κράτος προβλέπει έτσι τις απαιτούμενες διαδικασίες που αποβλέπουν στο να ενισχύσουν την ποιότητα της νομοπαρασκευής. Η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων έχει ήδη εκπονήσει, αξιοποιώντας τις καλύτερες διεθνείς πρακτικές, ένα διεξοδικό Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας που αναλύει τόσο τις θεμελιώδεις αρχές και τις συγκεκριμένες τεχνικές της καλής νομοθέτησης όσο και τη νέα νομοπαρασκευαστική διαδικασία. Εχει, περαιτέρω, καταρτίσει ένα Εγχειρίδιο Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης, το οποίο περιέχει ένα αναλυτικό υπόδειγμα μαζί με οδηγό συμπλήρωσης της Ανάλυσης, που παρέχουν συγκεκριμένες κατευθύνσεις σε όλες τις εμπλεκόμενες υπηρεσίες. Τα δύο Εγχειρίδια περιέχουν ένα ολοκληρωμένο πλέγμα κανόνων και διαδικασιών που αποσκοπούν σε λιγότερους, αποτελεσματικότερους και σαφέστερους νόμους, με καταλυτικές συνέπειες τόσο για τη θεσμική όσο και για την οικονομική ανάταξη της χώρας.

Ασφαλώς, η επιτυχία ή μη αυτής της προσπάθειας μένει να αποδειχθεί στην πράξη. Βέβαιο είναι πάντως ότι, στην πραγματικότητα, δεν πρόκειται μόνο για μια προσπάθεια της κυβέρνησης ή, συγκεκριμένα, της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων. Πρόκειται αντίθετα για μια προσπάθεια που θα ευδοκιμήσει μόνο με την ενεργό υποστήριξη της νομικής και ακαδημαϊκής κοινότητας της χώρας, της δημόσιας διοίκησης, των κοινωνικών και επαγγελματικών φορέων και μόνο αν γίνει έμπρακτα αντιληπτό, στο μέτρο των δυνατοτήτων και αρμοδιοτήτων του καθενός, ότι η νομοθέτηση δεν είναι η εύκολη λύση, αλλά η έσχατη επιλογή και πάντως απαιτεί σημαντικό χρόνο. Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, ο νόμος για το επιτελικό κράτος θα μπορέσει να αναπτύξει την πλήρη του δυναμική και να καταστεί ακόμη και διεθνές πρότυπο.

Ο Στυλιανός - Ιωάννης Γ. Κουτνατζής είναι γραμματέας του Υπουργικού Συμβουλίου και γενικός γραμματέας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων της Προεδρίας της Κυβέρνησης